Perusteena on hankinnan ennakoitu arvo
Kynnysarvo lienee terminä tuttu valtaosalle julkisten hankintojen tekijöistä. Hankinnan ennakoitu arvo on käsitteenä vieraampi, vaikka juuri sitä vasten kynnysarvon ylittymistä arvioidaan.
Jokainen julkisen hankinnan tekijä joutuu arvioimaan hankintansa ennakoidun arvon. Jos arvo ylittää jonkin hankintalain kynnysarvoista, hankinta on kilpailutettava vastaavalla hankintalain mukaisella menettelyllä.
On tärkeää huomata, että vaikka vakiintuneesti puhutaan kynnysarvon ylittymisestä, sillä tarkoitetaan oikeastaan kynnysarvon täyttymistä tai saavuttamista, koska hankintalakia pitää soveltaa jo, kun ennakoitu arvo on kynnysarvon suuruinen.
Hankintalaissa on useita kynnysarvoja. Niistä SOSTEn jäsenjärjestöjen kannalta yleisimpiä ja siten tärkeimpiä ovat
- ”tavallisten” tavara- ja palveluhankintojen kynnysarvot (kansalliselle hankinnalle 60 000 euroa ja EU-hankinnalle 215 000 euroa),
- sote-palvelujen kynnysarvo (400 000 euroa),
- muiden erityisten palvelujen kynnysarvo (300 000 euroa) sekä
- joissakin tapauksissa rakennusurakat (kansallinen kynnysarvo 150 000 euroa ja EU-kynnysarvo 5 382 000 ). EU-kynnysarvoja tarkistetaan kahden vuoden välein. Kansallisten kynnysarvojen tarkistaminen lakimuutoksen kautta on omien lainsäätäjiemme käsissä.
Ennakoidun arvon laskemisen yleiset periaatteet
Hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteeksi on otettava tulevan hankintasopimuksen suurin mahdollinen kokonaiskorvaus ilman arvonlisäveroa. Tämä tarkoittaa sitä, että mukaan lasketaan esimerkiksi kaikki hankintasopimukseen sisällytettävät optiot ja pidennysehdot. Myös hankinnan vaihtoehtoiset toteutustavat on huomioitava. Jos hankinnassa käytetään menettelyä, jossa ehdokkaille tai tarjoajille maksetaan osallisumiseen liittyviä palkkioita, maksuja tai kulukorvauksia nekin on laskettava mukaan. Yhteishankinnassa lasketaan yhteen kaikkien mukana olevien hankintayksiköiden hankintojen ennakoidut arvot.
Rakennusurakoissa otetaan huomioon varsinaisen urakkahinnan lisäksi myös sellaisten urakan toteuttamiseksi välttämättömien tavaroiden ennakoitu arvo, jotka hankintayksikkö antaa urakoitsijan käyttöön. Erityisiä säännöksiä on lisäksi annettu koskien pankkipalveluja, vakuutuspalveluja, suunnittelupalveluja ja -kilpailuja sekä käyttöoikeussopimuksia. Menemättä tässä niihin tarkemmin todettakoon vain, että yleisesti ottaen kaikki toimittajalle tai toimittajille hankinnasta mahdollisesti suoritettavat korvaukset, niin rahalliset kuin aineellisetkin, on otettava laskennassa huomioon. Joissakin tapauksissa toimittaja saa osan korvauksista suoraan joltakin kolmannelta taholta. Nekin on laskettava mukaan.
Jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien osien ennakoidut arvot on laskettava yhteen. Jos näin yhteenlaskettu arvo ylittää kansallisen tai EU-kynnysarvon, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava kyseisen kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä. Poikkeus tähän: hankintalakia ei sovelleta alle 80 000 euron suuruisiin tavara- ja palveluhankintojen osiin ja alle miljoonan euron suuruisin rakennusurakan osiin, jos tällaisten osien yhteisarvo on alle 20 prosenttia hankinnan kaikkien osien yhteisarvosta. Poikkeuksen poikkeus: jos kuitenkin osan arvo ylittää kansallisen kynnysarvon, hankintalakia on sovellettava.
Hankintojen jakaminen osiin edellä kuvatulla tavalla, jossa jokaisen osan hankinta toteutetaan hankintalain mukaisesti, on siis aina sallittua ja EU-hankinnat pitäisikin pääsäntöisesti tehdä osiin jakaen. Jakamatta jättäminen on perusteltava.
Sen sijaan hankintojen jakaminen pienempiin osiin siinä tarkoituksessa, että yksittäisten osien jäädessä kynnysarvojen alle vältettäisiin hankintalain soveltaminen, on hankintalaissa kiellettyä hankinnan pilkkomista.
Pilkkomiskielto
Hankintaa ei saa pilkkoa eriin tai laskea sen arvoa poikkeuksellisin menetelmin hankintalain soveltamisen välttämiseksi. Tavara- tai palveluhankintaa ei myöskään saa liittää (korkeamman kynnysarvon omaavaan) rakennusurakkaan tai muutoin keinotekoisesti yhdistellä hankintalain soveltamisen välttämiseksi. Hankinnan jakamisen erillisiin osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksiköiden tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen.
Luonteva hankintakokonaisuus
Kun arvioidaan sitä, onko kyseessä useampi aidosti erillinen hankinta vai hankinnan (kielletty) pilkkominen, lähtökohtana on niin kutsutun luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Kynnysarvon ylittymistä arvioitaessa on laskettava mukaan kaikkien niiden ostojen hinta, jotka muodostavat luontevan hankintakokonaisuuden.
Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulisi katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Huomiota voidaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa. Kiellettyä on siten pilkkoa esimerkiksi samanlaisista tavaroista koostuva hankinta osissa kilpailutettavaksi lain säännösten välttämisen tarkoituksessa. Samanlaiset tavarat tulee ymmärtää tuotteiksi, jotka on tarkoitettu samaan tai samanlaiseen käyttöön, kuten tiettyyn ryhmään kuuluvat elintarvikkeet tai erilaiset toimistokalusteet.
Menettely ei ole pilkkomiskiellon vastaista, jos sen tavoitteena ei ole lain velvoitteiden kiertäminen. Ilman kilpailuttamista samanaikaisesti tai lyhyehkön ajan kuluessa tilattavien samanlaisten tavaroiden, palvelujen tai rakennustöiden osalta kysymyksessä voidaan kuitenkin katsoa olevan pilkkomiskiellon vastainen menettely. Toistuvat hankinnat voidaan toteuttaa esimerkiksi puitejärjestelyin.
Miltä ajalta hankinnan ennakoitu arvo lasketaan?
Jos kyse ei ole kertakorvauksesta, niin hankinnan ennakoitu arvo lasketaan sopimuskaudelta. Siten määräaikaisten sopimusten ennakoidun arvon laskennassa käytetään hankintasopimuksen voimassaolon aikaista kokonaisarvoa. Toistaiseksi tai määrittelemättömän ajan voimassa olevien sopimusten ennakoitu arvo lasketaan kertomalla sopimuksen kuukausiarvo luvulla 48 eli arvo lasketaan käytännössä neljältä vuodelta. Myös yli neljän vuoden mittaisissa määräaikaisissa sopimuksissa laskenta katkeaa neljään vuoteen.
Joissakin tapauksissa hankintayksikkö voi tehdä sopimukset lyhyemmiksi kausiksi, mutta kuitenkin siten, että ne uudistetaan määräajoin. Säännöllisesti toistuvissa tai määräajoin uudistettavissa tavara- tai palveluhankinnoissa ennakoidun arvon laskennassa käytetään edellisen vuoden tai talousarviokauden vastaavien hankintojen yhteisarvoa huomioiden ne ennakoidut muutokset, joita tulevalla sopimuskaudella on odotettavissa. Hankintayksikkö voi tehdä sopimuksen vuodeksi kerrallaan esimerkiksi erilaisiin logistiikkaan, riskeihin, rahoitukseen tai muihin vastaaviin perustuvista syistä. Rahoitukseen liittyvä syy voi olla esimerkiksi, että rahoitusta on myönnetty juuri vuosi kerrallaan ja sen jatkuvuudesta ei ole varmuutta. Hankintoja ei voida kuitenkaan pilkkoa pelkästään siitä syystä, että näin vältetään hankintalain soveltaminen.
Puitejärjestelyissä ja dynaamisissa hankintajärjestelmissä hankinnan ennakoidun arvon laskennassa on käytettävä kaikkien puitejärjestelyn tai dynaamisen hankintajärjestelmän keston ajaksi suunniteltujen hankintasopimusten ennakoitua kokonaisarvoa.
Innovaatiokumppanuuksissa huomioon otettavana arvona on suunnitellun kumppanuuden eri vaiheiden aikana toteutettavien tutkimus- ja kehittämistoimintojen sekä suunnitellun kumppanuuden lopussa kehitettävien ja hankittavien tavaroiden, palvelujen ja rakennusurakoiden ennakoitu enimmäisarvo.
Käyttöoikeussopimuksissa toimittajan saama korvaus perustuu kokonaan tai osittain maksuihin, joita toimittaja perii toimitetun tuotteen tai palvelun käyttäjiltä. Käyttöoikeussopimusten ennakoidun arvon laskennassa on omat laskentasääntönsä, joihin ei käytännön syistä mennä tässä.
Vaikuttavatko hankintamenettelyssä saadut tarjoukset ennakoituun arvoon?
Kuten termi ”ennakoitu arvo” jo itsessään ilmaisee, kyseessä on arvio tulevan hankintasopimuksen arvosta. Hankintayksikkö tekee arvion ennen hankintamenettelyn aloittamista, koska ennakoitua arvoa tarvitaan kynnysarvon ylittymisen määrittämiseen ja oikean hankintamenettelyn valintaan. Hankintamenettelyn katsotaan yleensä alkavan hankintailmoituksesta. Suorahankinnoissa menettelyn voidaan katsoa alkavan ensimmäisestä yhteydenotosta mahdolliseen toimittajaan.
Kynnysarvotarkastelun kytkeytyminen ennen hankintamenettelyn käynnistämistä tehtyyn arvioon tarkoittaa, että aloitettua hankintamenettelyä ei tarvitse keskeyttää ja aloittaa uudelleen, vaikka esimerkiksi hankittavien hyödykkeiden hinnassa tapahtuvat yllättävät muutokset johtaisivatkin kynnysarvon ylittymiseen. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että mikä tahansa hankintayksikön tekemä arvio olisi hyväksyttävä.
Hankintayksikön on nimittäin arvioitava hankinnan arvo asianmukaisesti ja riittävän tarkasti asiaa selvittäen. Hankintayksiköllä on tarvittaessa pystyttävä osoittamaan, että se on tehnyt näin. Jos arvo on laskettu perusteettomasti väärin ja toteutuneiden tarjousten hinnat ylittävät merkittävästi hankintayksikön ennakoidun arvion niin, että kynnysarvo ylittyy, hankintayksikön on keskeytettävä hankinta ja julkaistava uusi asianmukaiseen arvioon perustuva hankintailmoitus. Vaikka yksi tarjous alittaisikin kynnysarvon, se ei välttämättä riitä perusteluksi kynnysarvon alittavan menettelyn valinnalle, jos muut tarjoukset ovat selvästi korkeampia. Jos hankinnan arvon arvioidaan asettuvan hyvin lähelle kynnysarvoa, varminta on valita kynnysarvon ylittävälle hankinnalle säädetty hankintamenettely.
SOSTEn lakimiehet vastaavat verkkosivujen Kuukauden kysymys -palstalla kerran kuukaudessa ajankohtaisiin järjestökentän kysymyksiin.