SOSTEn julkaisu: Hyvinvointitaloudessa eteenpäin

Hyvinvointitalous mahdollisten tulevaisuuksien avaajana ja tulevaisuuteen suuntautuneena hallintamallina

Johannes Anttila
julkaistu 9.3.2021

Johannes Anttila, VTM, on vanhempi asiantuntija ajatushautomo Demos Helsingissä. Hänen policy-, innovaatio- ja tutkimustyönsä keskittyy tulevaisuuden julkishallintoon, demokratia- ja governance- kysymyksiin sekä teknologian yhteiskunnallisiin vaikutuksiin. Hyvinvointitalouden käsitettä ja käytäntöjä hän on kehittänyt mm. yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa osana Suomen 2019 EU-puheenjohtajuuskautta.

Pohdin artikkelissani, voisiko hyvinvointitalous käsitteenä ja lähestymistapana luoda uskoa parempaan tulevaisuuteen. Entä miten käsitteelliseltä tasolta tulisi edetä kohti konkretiaa – miltä hyvinvointitalous tulevaisuusorientoituneena hallinnan (governance-) mallina ja politiikan ohjausmallina voisi näyttää?

Hyvinvointitalous ja hyvinvointilähtöinen tulevaisuuspolitiikka

Tulevaisuuden sukupolvien komissaarin tehtävänä on edistää kestävän kehityksen periaatetta ja toimia erityisesti suojelijana tulevien sukupolvien mahdollisuudelle täyttää tarpeensa[.]

(Wales 2015)

Vuonna 2015 Walesissa säädettiin maailman mittakaavassa uudenlainen laki, jonka keskiössä oli tulevaisuus ja tulevaisuuden sukupolvien hyvinvointi. Laki oli ensimmäinen, joka mainitsi YK:n kestävän kehityksen tavoitteet. Se asetti Walesille seitsemän hyvinvoinnin päämäärää, velvoitti julkisia toimijoita asettamaan tavoitteet näiden saavuttamiseksi ja loi uuden tulevaisuuden sukupolvien komissaarin viran. Komissaarin tehtävänä on koordinoida työtä päämäärien eteen ja edustaa tulevia sukupolvia.

Viisi vuotta Walesin lain voimaantulon jälkeen tulevaisuus ja näkökulma tulevaisuuden sukupolvista on vahvasti läsnä politiikassa maailmanlaajuisesti. Osittain kyse on sen aiemmasta laiminlyönnistä – valtioiden toimimattomuus erityisesti ilmastonmuutoksen ja muiden ekologisten kriisien suhteen on paitsi herättänyt jatkuvaa kritiikkiä tiedeyhteisöltä, myös synnyttänyt ennennäkemättömän laajan nuorten johtaman globaalin kansanliikkeen. Vain vuosi sen jälkeen, kun Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli IPCC julkaisi raporttinsa (IPCC 2018) kahdentoista vuoden aikaikkunasta välttää ilmastokatastrofi, Fridays for Future -liike kokosi globaalisti neljä miljoonaa ihmistä osoittamaan mieltään tulevaisuuden puolesta (Milman 2019).

Vaikka tulevaisuusnäkökulman voi näin nähdä olevan hyvinkin läsnä politiikassa, etenkin kehittyneissä maissa usko tulevaisuuteen vaikuttaa kuitenkin olevan koeteltuna. Jo ennen koronaviruspandemiaa Pew-tutkimuskeskuksen kyselyssä lähes jokaisen kehittyneen maan kohdalla enemmistö katsoi, etteivät tämän päivän lapset tule saavuttamaan omalla kohdallaan vanhempiensa varallisuusasemaa (Pew 2019a). Samoin 34:stä maasta vain Intiassa, Indonesiassa ja Filippiineillä oltiin optimistisia rikkaiden ja köyhien välisen kuilun kaventumisesta tulevaisuudessa (Pew 2019b).

Eriarvoisuuden kasvun ja ekologisten kriisien aikakaudella tulevaisuususkon horjuminen ei kenties ole etusivun uutinen. Kyse ei kuitenkaan liene hetkellisestä mielentilasta. Vahvistunut ilmastoaktivismi sekä epätasa-arvoon liittyvä pessimismi voidaan lukea turhautumisen merkkeinä laajemmin nykyistä järjestelmää vastaan – näköalattomuutena, joka kumpuaa paitsi ilmastokriisin luomasta eksistentiaalisesta uhasta myös epäluottamuksesta järjestelmän kykyyn tuottaa ja jakaa hyvinvointia reilulla tavalla. Ekologisesti ja inhimillisesti nykyinen tie on kestämätön ja tämä ei luo uskoa huomiseen.

Hyvinvointitalous on yksi lähestymistapa, joka pyrkii osaltaan vastaamaan tähän tilanteeseen tuomalla talousjärjestelmän keskiöön hyvinvoinnin – niin ihmisten kuin planeetan. Walesin laki tulevaisuuden sukupolvien hyvinvoinnista on esimerkki tästä lähestymistavasta. Hyvinvointitaloutta ovat korostaneet myös muun muassa Suomi, Skotlanti, Uusi-Seelanti sekä Islanti, kuten myös näiden maiden yhteinen Wellbeing Economy Governments -verkosto, johon Suomi liittyi joulukuussa 2020.

Hyvinvointitalous luo kestävää nykyisyyttä ja avaa mahdollisuudet luoda parempaa tulevaisuutta

Hyvinvointitalous korostaa sosiaalista, ekologista ja taloudellista kestävyyttä sekä talouden välineellistä roolia hyvinvoinnin luomisessa. Keskiössä on paitsi kestävyys, myös oikeudenmukaisuus lyhyellä sekä pitkällä aikavälillä – miten voimme taata hyvinvoinnin myös tulevaisuuden sukupolville toimimalla tässä hetkessä niin, että ekologiset järjestelmämme kestävät ja hyvinvoinnista syntyy itseään ruokkivia kehiä. Lisäksi esimerkiksi OECD (Euroopan neuvosto 2019a) sekä EU:n neuvosto hyvinvointitalouden päätöslauselmassaan (Euroopan neuvosto 2019b) ovat korostaneet myös talouden ja hyvinvoinnin keskinäisriippuvaista suhdetta: hyvinvointi on edellytys talouskasvulle ja toisaalta talouskasvu luo mahdollisuuksia kohentaa hyvinvointia.

Kestävyyden ja ylisukupolvisuuden näkökulmat ovat keskeiset elementit hyvinvointitalouden tulevaisuussuuntautuneisuudessa. Ylisukupolvisuus rinnastuu käsitteessä velvollisuuteen muokata nykyistä järjestelmää siten, että se kykenee tuottamaan hyvinvointia myös tulevaisuudessa – ei ainoastaan taloudellisessa, vaan myös sosiaalisessa ja ekologisessa mielessä. Tämä tarkoittaa huomion kiinnittämistä myös sosiaaliseen ja ekologiseen velkaan, minkä nykyinen järjestelmä on sivuuttanut.

Käsitteellisesti hyvinvointitalous korostaa talouden roolia järjestelmänä ja instituutioina – välineellisenä, muokattavana koneena, joka voidaan valjastaa ajamaan erilaisia päämääriä. Tämä korostaa talouden, yhteiskunnan ja ympäristön kerrostunutta suhdetta (kuva 1). Talous on yksi osa yhteiskuntiamme, joiden olemassaolo puolestaan perustuu planetaarisiin rajoihin ja ekologiseen tilaan. Lopulta ympäristö määrittää yhteiskunnan rajat ja yhteiskunta talouden toimintatavat. Talous puolestaan heijastuu sekä yhteiskuntiimme että ympäristöön, toteuttaen niitä eksplisiittisiä tai implisiittisiä tavoitteita joita sille on asetettu. Mikäli tuo muokattava kone tuottaa hyvinvoinnin vastaisia vaikutuksia, tulisi se hyvinvointitalousajattelun mukaan korjata.

Kuva 1: Ympäristön, yhteiskunnan ja talouden kerrostunut suhde

Tässä ajatuksessa ei sinänsä ole mitään uutta: niin ympäristötaloustiede, feministinen taloustiede kuin jo valtavirtaistunut kestävän kehityksen lähestymistapakin pohjautuvat lopulta tähän kerrostuneeseen suhteeseen. YK:n Agenda 2030 ja sen kestävän kehityksen tavoitteet rakentuvat ekologisen, sosiaalisen ja taloudellisen kestävyyden ympärille ja esimerkiksi viime vuosina näkyvyyttä saanut ekonomisti Kate Raworthin (2017) “donitsitalous-malli” liittää talouteen ekologisen katon ja sosiaalisen perustan. Suomessa Sitra on kehittänyt ja kouluttanut päätöksentekijöitä kestävästä taloudesta jo pidemmän aikaa (2013, 2020). Myös nämä lähestymistavat sopivat hyvinvointitalouden kattokäsitteen alle.

Tulevaisuusnäkökulmasta tarkasteltuna hyvinvointitalouden talouden välinearvon ja muokattavuuden korostaminen avaavat ovia toimijuudelle ja toisenlaisten tulevaisuuksien kuvittelemiselle. Kun taloutta ei nähdä “luonnollisena” järjestelmänä, myös sen tuottamat vaikutukset eivät ole luonnollisia tai vääjäämättömiä, ja täten on mahdollista kuvitella erilainen tai muokattu järjestelmä. Talouden, yhteiskunnan ja ympäristön kerrostuneisuutta korostava näkemys puolestaan tuo esiin yhteiskunnan mahdollisuuden määrittää talouden päämääriä ja toimintatapoja. Näin myös talouden raamien ja prosessien määrittely tulee vahvemmin demokraattisen päätöksenteon piiriin.

Hiipuvan tulevaisuususkon kanssa painiskeleville hyvinvointitalous voi kestävyyttä, ylisukupolvisuutta, toimijuutta ja toisin tekemisen mahdollisuutta korostamalla avata vaihtoehtoisia tulevaisuusnäkymiä. Silloin syntyy myös toivo siitä, että nykyistä järjestelmää voidaan muokata niiltä osin, kuin se tuottaa ihmisten ja planeetan hyvinvoinnille vastaisia vaikutuksia. Se on lupaus hyvinvoinnnista tuleville sukupolville, joka samalla luo mahdollisuuksia ja asettaa vaatimuksia tähän hetkeen muuttaa toimintatapoja kestäviksi ja tuoda hyvinvointi keskiöön.

Tulevaisuuskäsitteestä tulevaisuussuuntautuneeksi toiminnaksi

Kuten Walesin esimerkki sekä Wellbeing Economy Governments -verkoston olemassaolo osoittavat, hyvinvointitalouden edistäminen ei ole jäänyt ainoastaan käsitteelliselle tasolle. WEGo-verkoston lisäksi hyvinvointitaloutta on puitu kansainvälisesti myös EU-tasolla, WHO:ssa sekä OECD:ssä. Kansallisesti esimerkiksi Uudessa-Seelannissa on kokeiltu hyvinvointibudjetointia (New Zealand Treasury 2019), Islannissa on kehitetty hyvinvointi-indikaattorit ja niiden pohjalta luotu tavoitteet ja Skotlannissa kehitelty SDG-pohjainen viitekehys hallinnon hyvinvointitavoitteista (ks. Abrar, tämä julkaisu). Iso-Britanniassa parlamentin käsittelyssä on parhaillaan Walesin lakia muistuttava laki tulevaisuuden sukupolvien hyvinvoinnista. Suomessa hyvinvointitalous on kirjattu hallitusohjelmaan, hyvinvointitalous oli EU-puheenjohtajakauden yksi kärkiteema ja uusi kansanterveyden neuvottelukunnan hyvinvointitalouden jaosto valmistelee hyvinvointitalousajattelun vahvistamisen tiekarttaa.

Vaikka joissain maissa on kehitetty kokonaisvaltaisempia hyvinvointitalouden näkökulmaan perustuvia viitekehyksiä ja toimintasuunnitelmia, kokonaisuudessaan lähestymistavat ovat olleet enemmän pirstaleisia. Uuden-Seelannin hyvinvointibudjetointi on lopulta yhden ohjausmekanismin kunnianhimoinen mutta pieni muokkaus ja Walesin rakentama toimintamalli painottaa erityisesti julkisten organisaatioiden vastuuta hyvinvoinnista. Vaikka Suomessa on pitkään panostettu hyvinvointitalousajattelun omaisesti esimerkiksi koulutukseen ja sukupuolten väliseen tasa-arvoon, varsinaista kokonaiskuvaa saati siihen perustuvia ohjauksen ja hallinnan mekanismeja ei vielä ole kehitetty.

Haaste ei toki ole helppo. Hyvinvointitalouden lähestymistapa on systeeminen – talous järjestelmänä on itsessään monimutkainen, se koskee lukuisia erilaisia toimijoita ja sen vaikutukset (toivotut tai epätoivotut) eivät välttämättä ole aina selvät. Vaikka päämäärä hyvinvoinnin lisäämisestä ja saattamisesta talouden keskiöön olisikin laajasti jaettu, vaatii sen saavuttaminen kokonaisvaltaisen lähestymistavan.

Hyvinvointitalouden hallintomallin hahmottelua

Miltä tällainen kokonaisvaltainen lähestymistapa voisi näyttää? Julkisen hallinnon teoria – ja käytäntö – on viime aikoina korostanut hallinnan (governance) roolia laajojen, systeemisten ongelmien ratkaisemisessa. Toisaalta kasvavan kompleksisuuden ja toisaalta hallinnon monitasoistumisen myötä julkishallinto on siis siirtynyt yhteiskunnallisen ohjaamisen muotoihin, jotka ovat osallistavampia ja verkostomaisempia (ks. Vartiainen ym. 2020). Yksi tällainen kehityssuunta on kokeellisen hallinnan teoria, josta myös Walesin rakentamassa tulevaisuuden sukupolvien hyvinvointi -arkkitehtuurissa on piirteitä.

Kokeellisen hallinan teoriaan (Sabel ja Zeitlin 2012) perustuva malli rakentuu neljän vaiheen ympärille: 1) Perustava konsensus, eli sitoutuminen yhteisiin tavoitteisiin 2) vastuullinen autonomia 3) vertaisoppiminen ja raportointi sekä 4) päämäärien, indikaattoreiden sekä prosessien yhteinen arviointi ja muokkaaminen (Kuva 2). Mallia on kehitetty yksityiskohtaisesti myös Suomen kontekstissa Ohjaus2020-hankkeessa (Annala ym. 2020), jonka pohjalle kuvan 2 malli myös rakentuu. Sen lähtökohtina on laaja osallisuus, jatkuva kehittyminen sekä toimijoiden vapauden ja vastuullisuuden korostaminen.

Kuva 2: Kokeilevan hallinnan malli hyvinvointitalouden edistämiseen (Mukaillen Annala et al., 2020 ja Sabel & Zeitlin, 2012)

Hyvinvointitalouden näkökulmasta kokeileva hallinnon malli tarjoaa mahdollisuuden sitouttaa laajan sidosryhmäjoukon hyvinvoinnin toteuttamiseen sekä hyvinvoinnin määrittelemiseen. Ensimmäisen vaiheen jaettu konsensus asettaa yhteisen suunnan: päämäärät hyvinvoinnin lisäämiselle sekä niihin liitettävät indikaattorit. Koska näiden päämäärien saavuttaminen on jaettua, tulisi myös ensimmäisen vaiheen tavoitteenasennan olla mahdollisimman laajalla joukolla tehtyä. Kokeilevan hallinnan malli painottaa deliberaatioita – puntaroivaa keskustelua sekä eri sidosryhmien että esimerkiksi hallituksen ja opposition välillä taatakseen sitoutumisen päämääriin pitkälle aikavälillä.

Hyvinvointitalouden osalta deliberaatiosta voisi toimia esimerkkinä Saksan kansalaisten hyvinvointikäsityksiä kartoittaneen Gut Leben in Deutschland -hankkeen[1] tai Sitran  Hyvinvoinnin seuraava erä -työstä alkuun saaneesta Erätauko-dialogimenetelmän[2]. Laaja kansalaisten osallistumisen hyvinvoinnin määrittelemiseen lisää osallisuuden tunnetta ja luo demokraattisen legitimiteetin hyvinvoinnin edistämiselle.

Kansalaisten, kuntien, järjestöjen ja muiden sidosryhmien deliberaation tarkoituksena on tuottaa yhteinen ymmärrys suunnasta, jota lähtevät toteuttamaan siihen parhaiten sopivat tahot. Kokeilevan hallinnan mallin vastuullinen autonomia tarkoittaa toimijoiden selkeää mandaattia itse suunnitella tapansa saavuttaa yhteisesti asetetut päämäärät. Hyvinvointitalouden kannalta on esimerkiksi selvää, että kunnilla on merkittävä rooli hyvinvoinnin lisäämisessä. Tämän tulisi tarkoittaa selkeää vastuun määrittelemistä ja rajausta ja toisaalta kunnille autonomiaa tehdä suunnitelmia ja toteuttaa ne yhteisten päämäärien saavuttamiseksi. Esimerkiksi kansalaisraateja voidaan käyttää välineenä, joka antaa toimijoille mahdollisuuden määrittää alatavoitteita sekä toimenpiteitä deliberatiivisesti ja osallistavasti[3].

Kokeilevan hallinnan mallin kolmas vaihe korostaa, että vastuulliseen autonomiaan kuuluu myös avoimuus oppia toisilta. Vertaisoppimisen rakenteiden ja palautemekanismien luominen on tärkeää tiedon kerääntymisen sekä kehittymisen – ja kokeilemisen – kannalta. Hyvinvointitalouden näkökulmasta tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi jaettuja hyvinvoinnin mittaamisen malleja ja avointa dataa sekä erilaisten vertaisoppimisverkostojen luomista sidosryhmien välille. Vertaisoppiminen sekä käteen jäävä data auttavat viimeistä vaihetta, jossa kerätään eri tason toimijoiden opit kasaan ja tarkastellaan uudestaan laajoja päämääriä, polkua niiden tavoittamiseen sekä tarvetta muuttaa päämääriä uuden tiedon valossa.

Kokeilevan hallinnan mallin vaiheHyvinvointitalouden hallinnan näkökulmasta
1. Laaja konsensus päämääristä ja indikaattoreistaHyvinvointi päämärät; laaja deliberaatio kansalaisten sekä eri sidosryhmien kanssa
2. Autonomia ja subsidiariteettiperiaateToimijoiden vapaus määrittää päämäärien mukaiset omat tavoitteet hyvinvoinnille; kansalaisraadit vahvistamassa tavoitteiden ja toimenpiteiden legitimiteettiä; selkeät vastuut hyvinvoinnin päämäärien edistämisestä
3. Vertaisoppiminen ja raportointiHyvinvointiin liittyvän data jakaminen ja yhteiset käytännöt; sidosryhmäverkostojen luominen
4. Yhteinen päämäärien, indikaattoreiden ja päätöksenteon prosessien arviointiOppien kerääminen eri toimintatapojen toimivuudesta hyvinvoinnin lisäämisessä; sidosryhmien omat arvioinnit toimenpiteistä ja kansalaisten deliberaatio ja arvio

Taulukko 1: Kokeilevan hallinnan mallin vaiheet hyvinvointitalouden hallinnan näkökulmasta

Johtopäätökset

Edellä kuvailtu malli antaa vain yleiset suuntaviivat hyvinvointitalouden näkökulman kokonaisvaltaiselle hallinnan mallille. Yksinkertaistetusta muodostaan ja hallinnon kielestä huolimatta, malli tarjoaa suunnan eteenpäin – tulevaisuuskäsitteestä askelia kohti aidosti tulevaisuusorientoitunutta toimintaa. Hyvinvoinnin, niin nykyisen kuin tulevan, asettaminen aidosti politiikanteon keskiöön vaatii kokonaisvaltaisen lähestymistavan, jossa yhteisesti asetetut hyvinvoinnin päämäärät myös aidosti ohjaavat nykyisen järjestelmän muuttumista kestäväksi. Usko tulevaisuuteen vaatii käsitteiden ja mallien lisäksi myös konkreettista toimia.

Lähteet

Tämä artikkeli on julkaisusta Hyvinvointitaloudessa eteenpäin, 1/2021.
©SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry