SOSTEn julkaisu: Hyvinvointitaloudessa eteenpäin

Hyvinvointipalvelut keinona ja hyvinvointi päämääränä – Hyvinvointitalouden kaksi ulottuvuutta

Aleksi Kalenius
julkaistu 9.3.2021

Aleksi Kalenius, FT, VTM, on SOSTEn erityisasiantuntija. Hän on työskennellyt koulutuspolitiikan kysymysten parissa vuodesta 2001 niin opiskelija- ja työmarkkinajärjestöissä kuin valtionhallinnossakin. Kalenius on perehtynyt mm. suomalaisten koulutusrakenteen kehitykseen sekä koulutustilastoinnin kysymyksiin. Väitöskirjansa Kalenius teki aikuisten oppimistuloksista ja koulutusmahdollisuuksien tasa-arvosta.

Hyvinvointitalous on suomalaisessa keskustelussa uusi, mutta ajattelutapana vanha. Pohjoismaiseen hyvinvointivaltioajatteluun sisältyy näkemys, että hyvinvointia tukevat panostukset ovat myös taloudellisia investointeja. Toisaalta hyvinvointitalous kurottaa peruskysymykseen ihmisten hyvinvoinnista yhteiskuntapolitiikan perustavoitteena.

Hyvinvointitalous on enemmän kuin retoriikkaa

Hyvinvointitalous on levinnyt niin julkisen hallinnon kuin järjestöjenkin yhä laajemmin käyttämäksi käsitteeksi. Toisaalta ajattelulla on epäilijänsä, jotka epäilevät hyvinvointitalouden olevan ytimeltään vain viikunanlehti – rahojen käyttäminen sosiaaliturvaan tai julkisiin palveluihin nimetään uudestaan investoinniksi ja yritetään näin hämärtää käsitystä siitä, kuinka paljon julkinen sektori maksaa. Tällöin hyvinvointitalous olisi vain tapa alleviivata sitä, kuinka tärkeää hyvinvointi kaikille on.

Hyvinvointitalous, jonka ytimessä olisi viestinnällinen yritys nimetä menoja uudelleen investoinneiksi ja hakea niille laajempaa poliittista tukea tällaisella helpolla retorisella keinolla, ei olisi hedelmällinen tai tarpeellinen yhteiskuntapoliittinen käsite. Sen osoittamiseksi, että kyse ei ole vain retoriikasta, seuraavassa yritetään hieman laajemmin avata hyvinvointitalousajattelun ydintä. Ensin puhutaan hyvinvointipanostuksista taloudellisina investointeina, sen jälkeen laajemmin yhteiskuntapolitiikan päämääristä.

Hyvinvointitalouden investoinnit

Hyvinvointitalousajattelun ensimmäinen askel on ajatus siitä, että hyvinvointipalvelujen ja talouden muiden sektoreiden välinen symbioosi ei ole luonteeltaan loisen ja isännän välinen suhde, jossa yksi hyötyy toisen kustannuksella; se perustuu molemminpuoliseen hyötyyn. Julkinen valta ei toimillaan vain jaa kakkua, vaan aktiivisesti leipoo sitä.

Ajatus on kaukana uudesta. Santeri Alkio kirjoitti jo vuonna 1917: ”Mitä täydellisemmän kouluopetuksen ja kasvatuksen voi jäsenilleen antaa, sitä kykenevämpiä tuottajia ja veronmaksajia niistä tulee.” Mauno Koivisto taas vuonna 1959, kuinka ”tutkimus- ja koulutustyöhön osoitetut varat eivät ole uhraus vaan tuottava sijoitus” ja kuinka ”[o]pin hankkiminen on yhteiskunnankin kannalta katsoen eräs tärkeimmistä säästämismuodoista”.

Koulutus on muutenkin helpoin esimerkki siitä, että julkisen sektorin tuottama palvelu tuottaa kasvavaa taloudellista hyvinvointia, ei vain kulutuksesta seuraavaa nautintoa koulutukseen osallistujalle. Vaikka koulutus tuottaa suorittajalleen nautintoa, ja on siten kulutusta, se myös maksaa itse itsensä takaisin, jos ja kun se lisää kouluttautujan osaamista ja tuottavuutta. Tuottavuus ei ole ainoa asia, jolla taloudessa ja yhteiskunnassa on väliä – mutta kokonaishyvinvoinnin kehittämisessä pitkällä aikavälillä se on melkein kaikki.

Hyvinvointitalous muistaa hyvinvointipanosten roolin kakun kasvattamisessa. Sen ytimessä on ajatus, että kaikessa resurssien käytössä on arvioitava myös vaikutuksia myöhemmin käytettävissä olevien resurssien määrään. Kulutus syö mahdollisuuksia käyttää resursseja muihin tarkoituksiin, investoinnit kasvattavat niitä. Panostukset hyvinvointiin ovat usein myös taloudellisia investointeja. Koulutus-, terveys- ja muissa hyvinvointipanostuksissa tästä on tärkeä erikseen muistuttaa, koska kansantalouden tilinpito ei tunnista inhimillistä, terveys- tai sosiaalista pääomaa, jolloin niihin kohdistuvat menot näyttävät tilinpidossa aivan kulutukselta.

Hyvinvointitaloudellisten investointien tuoton mittaaminen voi usein olla hyvin vaikeaa. Koulutus on helpoimpia esimerkkejä investoinneista, joiden tuottoa voidaan kohtuullisesti arvioida, vaikka yrityksistä huolimatta esimerkiksi kansantalouden tilinpito ei vielä tunnista inhimillistä pääomaa tase-eränä eikä siihen kohdistuvia investointeja investoinneiksi. Terveys ja sosiaalinen hyvinvointi ovat vaikeammin mitattavissa investointeina, vaikka onkin syytä uskoa, että terve ja hyvinvoiva ihminen on tuottavampi kuin sairas ja pahoinvoiva.

Vielä vaikeammaksi vaikutusten arviointi menee, kun katsotaan esimerkiksi yleistä luottamusta ja tervettä kansalaisyhteiskuntaa. On hyviä syitä uskoa, että Acemoglu ja Robinson (2020) ovat oikeassa korostaessaan yleisen luottamuksen ja vahvan kansalaisyhteiskunnan ja vahvan valtion yhdistelmän merkitystä taloudelliselle kehitykselle. Paljon vaikeampaa on arvioida täsmällisesti julkisten resurssien käytön vaikutuksia yleisen luottamuksen tasoon tai kansalaisyhteiskunnan vahvuuteen ja niiden vaikutusta talouskasvun nopeuteen. Tämä vaikeus on syytä tunnistaa ja tunnustaa, mutta sen ei pidä saattaa meitä ajattelemaan, että kyse on vain kulutuksesta.

Yhteiskuntapoliittista päätöksentekoa joudutaan tekemään aina epävarmuuden vallitessa; usein suurenkin epävarmuuden. Parasta on olla hyvin täsmällisesti oikeassa, mutta on parempi olla sinnepäin oikeassa kuin hyvin täsmällisesti väärässä.

Hyvinvointitalous ja talouden rakennemuutos

Yhteiskuntapoliittisesti hyvinvointitalouden merkitys on jatkuvasti kasvamassa useista syistä.

Tavaratuotannon tuottavuuden kasvaessa palvelujen tuottavuutta nopeammin niin sanottu Baumolin tauti johtaa siihen, että vaikka preferenssimme siitä, miten tuotettua hyvinvointia jaetaan eri sektoreiden kesken, eivät muuttuisikaan, yhä suurempi osa työvoimasta työskentelisi terveydenhuollossa, hoivapalveluissa ja koulutuksessa. Samalla resurssitarve suhteessa bruttokansantuotteeseen kasvaa (ks. Baumol 2012).

Tuottavuuden kasvaessa resursseja vapautuu myös uusien tarpeiden tyydyttämiseen. Wagnerin lain mukaan ns. korkeampien tarpeiden – koulutus, terveys, kulttuuri- hintajousto on suurempi kuin perustarpeiden– kuten asuminen ja ravinto, jolloin elintason noustessa korkeampien tarpeiden osuus resurssien käytöstä kasvaa. Wagnerin laki kytkee toisiinsa elintason nousun ja julkisen sektorin roolin. Lain pohjana oleva Engelin laki esitti, että elintason noustessa ravinnon osuus menoista laskee. Wagnerin laki yleistää tämän ajatuksen ja liittää siihen oletuksen, että julkisen sektorin rooli kasvaa, koska monet voimakkaammin kasvavista palveluista ovat julkisesti järjestettyjä.

Siitä, mihin saakka tällainen talouden rakennemuutos voi jatkua, ei ole suurta varmuutta. Mitä pidempään se jatkuu, sitä selvemmin on tarve murtautua ulos virheellisestä ajattelusta, jossa koulutus-, terveys- ja muut hyvinvointipalvelut pitkälti järjestävä julkinen sektori on vain kulutusta ja jonka taakkaa yksityinen sektori selässään kantaa.

Jos tavaratuotannon tehokkuus voisi kasvaa rajatta, ennen pitkää edessä on tilanne, jossa hyvin suuri osuus väestöstä tarvitaan palvelusektorilla. Palvelusektorin sisälläkin eri alat eroavat toisistaan, ja esimerkiksi hyvinvointisektorin alat näyttäisivät yhä olevan vaikeammin automatisoitavissa kuin monet muut palvelualat. Silloin näköpiirissä on, että niiden tarvitsema osuus työvoimasta ja tarvittavista kansantaloudellisista resursseista kasvaa.

Politiikan ongelma

Kun julkisista palveluista puhutaan ensisijaisesti julkisena resurssien käyttönä, piiloon jää turhan helposti se sen, että menojen kasvupaine ei synny siitä, että kyse on juuri julkisista palveluista. Baumolin tauti ja Wagnerin lain havainto korkeampien tarpeiden korkeammasta hintajoustosta jylläisivät myös anarkokapitalistisessa yhteiskunnassa.

Jos hyvinvointisektorin palvelu-, henkilöstö- ja resurssitarpeet jatkavat kasvuaan, hyvinvointimenojen suhde bruttokansantuotteeseen voi hyvin ylittää 100 prosenttia. Kun muistetaan, että yksityiset menot ovat noin 2,5-kertaiset bruttokansantuotteeseen verrattuna, voidaan nähdä, että muutos tarkoittaisi hyvinvointisektorin voimakasta kasvua, mutta sektori muodostaisi silti vain ehkä noin kolmanneksen koko taloudesta.

Hyvinvointitalouden kasvu voi jatkua joko julkisen sektorin tai yksityisesti rahoitetun toiminnan kasvun kautta. Kun tarpeemme muuttuvat ja elintaso nousee, pitää meidän arvioida mikä on kansantalouden kokonaistehokkuuden kannalta tehokkain tapa järjestää uudet palvelut – julkinen vai yksityinen.

Jos julkinen sektori olisi hyvinvointisektorin palvelujen pääasiallinen järjestäjä, julkisen sektorin menot nousisivat yli 100 prosenttiin. Verotuksella on myös haittoja sekä vaikutuksia yksilöiden käyttäytymiseen. Verotuloja voida maksimoida vain verokantoja nostamalla, koska jonkin pisteen jälkeen verokannan nostaminen johtaa käyttäytymisvaikutusten takia verokertymän laskuun.

Jos verotuksen haitat ovat riittävän suuria, eikä tarjolla ole hyviä verotukselle vaihtoehtoisia tapoja rahoittaa julkiset menot, osa hyvinvointisektorin laajenemisesta kannattaa antaa tapahtua yksityisen sektorin järjestämisvastuun laajenemisena. Joka tapauksessa on tärkeä muistaa, että veroaste ei mittaa verojen osuutta bruttokansantuotteesta. Voi hyvin olla, että veroastetta ei ole järkevää nostaa yli 100 prosentin. Vaikka nostettaisiin, julkisen sektorin menot ja työvoimatarve olisivat olennaisesti pienempiä kuin yksityisen sektorin.

Suomessa demografia, Wagnerin laki ja Baumolin tauti ovat jyllänneet jo vuosia, mutta poliittista tukea veroasteen nousulle ei ole ollut ja veroaste ilman eläkemaksuja on Suomessa 2010-luvun lopussa yhä samalla tasolla kuin 1970-luvun lopulla. Jatkossakin keskeinen uhka on, että poliittinen järjestelmä ei löydä tapaa turvata riittävää hyvinvointisektorin palvelutuotantoa joko kasvattamalla julkisen sektorin kokoa tai siirtämällä suunnitelmallisesti vastuuta järjestämisestä ja kustannuksista yksityiselle sektorille.

Yksityisesti rahoitetun terveydenhuollon kasvu viittaa siihen, että järjestämisvastuu on asteittain siirtynyt yksityisen sektorin suuntaan. Vastaavaa kehitystä taas ei ole havaittavissa koulutuksessa, joka on säilynyt pitkälti julkisesti rahoitettuna, mutta resurssipulasta kärsivänä. Osin tästä syystä työikäisen väestön koulutustason nousu on lähes pysähtymässä 2020-luvulla, ensi kertaa sitten kansakoulujärjestelmän perustamisen.

Tilanteen jatkumista onkin syytä pitää huonoimpana mahdollisena vaihtoehtona, koska se tarkoittaa, että yleisen hyvinvoinnin kannalta tarpeellinen toiminta jää liian suppeaksi vain siksi, että enemmistöä ei löydetä rahoittamaan tuotantoa verovaroin, muttei myöskään tapaa, jolla yksityistä rahoitusta voitaisiin poliittisesti hyväksyttävällä tavalla tuoda kattamaan kasvanutta rahoitustarvetta.

Umpisolmun avaaminen vaatii, että jos ja kun hyvinvointipalvelujen tarve kasvaa, julkisen sektorin rooli tunnistetaan tarkoituksenmukaisuuskysymykseksi. Julkinen järjestäminen kasvakoon, jos se on tehokkain tapa järjestää laajeneva hyvinvointisektori. Yksityinen hyvinvointisektori laajentukoon, jos se saavuttaa samat tavoitteet tehokkaammin. Ja muistettakoon, että järjestäjänä toimiva julkinen sektori voi hyvin ostaa palvelut yksityisiltä palveluntuottajilta.

Ajautumisen sijaan syytä olisi tehdä ensisijaiseen järjestämisvastuuseen liittyvät valinnat aiempaa tiedostetummin ja laajemmalla julkisella keskustelulla.

Hyvinvointi päämääränä

Hyvinvointitalouden ajattelussa on myös toinen osa, johon SOSTE viittaa todettaessa, että hyvinvointitalouden päämäärä on yhdessä tehty hyvä elämä kaikille. Se ei korosta hyvinvointia välineenä luoda taloudellista kasvua, vaan hyvinvointia politiikkatavoitteena.

Panostukset niin ihmisiin eli terveyteen, hyvinvointiin, osaamiseen kuin yhteisölliseen hyvinvointiin eli tasa-arvoon, sosiaaliseen koheesioon ja korkeaan luottamukseen, ovat muutakin kuin investointi suurempaan taloudelliseen hyvään. Ne ovat varsinainen tavoite. Hyvinvointi ei ole vain väline, vaan tavoite itsessään.

Muistutus hyvinvoinnista yhteiskuntapolitiikan varsinaisena tavoitteena on itsestäänselvyys – jopa latteus. Tarpeelliseksi latteudeksi sen tekee yhteiskunnan monimutkaisuus, jossa että laajat yhteiskuntapoliittiset tavoitteet joudutaan aina purkamaan osatavoitteisiin. Tällöin osatavoitteet jäävät välillä elämään omaa elämäänsä, jättäen varsinaisen tavoitteensa taka-alalle.

Näin käy esimerkiksi silloin, kun julkista taloutta halutaan vahvistaa työllisyysastetta nostamalla, mutta työllisyysasteen nostamisen keinoksi tarjotaan veronkevennyksiä. Tällöin päädytään ratkaisuihin, jotka vaikeuttavat varsinaisen tavoitteen saavuttamista. Siksi on hyvä muistaa, että vaikka hyvinvointipanostukset toimivat myös taloudellisina investointeina, niiden arvo ei tyhjenny niiden kykyyn lisätä taloudellista kasvua.

Hyvinvointivaltioajattelun hyvän kehässä julkisen sektorin kasvava rooli – laajeneva terveydenhuolto, koulutus ja sosiaalisektori – toi paitsi itseisarvoisesti kannatettavia panostuksia ihmisten hyvinvointiin, myös investointeja taloudelliseen hyvinvointiin. Vieläkin on aiheellista muistaa tuon ajattelun tärkein opetus: kasvava ja terve talous voidaan saavuttaa myös tekemällä hyvää, ei vain kieltäymyksellä, uhrauksilla ja olemalla valmiita kipeisiin ratkaisuihin.

Lähteet

Acemoglu, Daron ja Robinson, James A. (2020) The Narrow Corridor: States, Societies, and the Fate of Liberty. New York: Penguin Books.
Baumol, William. J. (2012). The cost disease: Why computers get cheaper and health care doesn’t. New Haven: Yale University Press.