SOSTEn julkaisu: Hyvinvointitaloudessa eteenpäin

Hyvinvointijohtamisella hyvinvointitaloutta kunnassa

Nella Savolainen, Tuulia Rotko ja Tapani Kauppinen
julkaistu 9.3.2021

Nella Savolainen, fil.maist., toimii erityisasiantuntijana Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksessa. Hän työskentelee kuntien ja alueiden hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen johtamisen ja suunnittelun tukitehtävissä sekä kansanterveyden neuvottelukunnan asiantuntijasihteeristössä. Työn ytimessä on toimijoiden verkostoiminen sekä työkalujen ja materiaalien tuottaminen työn tueksi.

Tuulia Rotko, valt.tiet.tohtori, toimii johtavana asiantuntijana Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksessa. Hän on Kansanterveyden neuvottelukunnan asiantuntijasihteeri ja sen alaisen Hyvinvointitalous-jaoston sihteeri. Rotko vetää THL:ssä tiimiä, joka tukee hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen johtamista ja suunnittelua.

Tapani Kauppinen, FT, on kehittämispäällikkö Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksessa. Hän toimii mahdollistajana kuntien, alueiden ja valtioneuvoston eri toimijoiden tukemisessa sekä mallien ja työkalujen kehittämisessä hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseksi ja sosioekonomisen eriarvoisuuden vähentämiseksi.

Kunnan kannalta hyvinvointi ja talous liittyvät olennaisesti yhteen kunnan elinvoiman taustalla olevien tekijöiden, kuten kunnan asukkaiden toimintakyvyn, terveyden ja osallisuuden kautta. Hyvinvoivassa kunnassa on lapsia, jotka eivät ole syrjäytymässä, työkykyisiä veronmaksajia ja toimintakykyisiä ikääntyviä, jotka aktiivisesti osallistuvat yhteisön toimintaan. Hyvin toimivan talouden taustalla ovat hyvinvoivat kunnan asukkaat. Näkökulmamme tarkentuu monialaiseen hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen (jatkossa hyte) johtamiseen. Pohdimme, mikä yhteys hyvinvointijohtamisella on hyvinvointitalouteen ja millaisia hyvinvointijohtamisen välineitä kunnilla on hyvinvointitalouden vahvistamiseksi. Tarkastelemme myös ehkäisevien ja edistävien palvelujen merkitystä sekä kunnassa tehtävien toimien vaikuttavuuden arvioinnin tärkeyttä.

Mitä hyvinvointijohtamisella tarkoitetaan?

Miksi hyvinvoinnin ja terveyden edistämistä oikeastaan tehdään – tehdäänkö sitä siksi, että pienennetään korjaavien palvelujen tarvetta vai siksi että vahvistetaan ihmisten elämänlaatua? Miten tämä näyttäytyy kustannusten näkökulmasta?

Hyvinvointijohtamisessa johdetaan prosesseja, joiden tärkein päämäärä on tuottaa hyvinvointia. Kuten muussakin johtamisessa, siinä jaetaan resursseja, asetetaan tavoitteita ja toimenpiteitä, sekä seurataan niiden toteutumista. Johtaminen on päätöksentekoa, jossa päätetään kuka tekee, mitä tehdään, miten tehdään ja missä tehdään. Mikä toiminta tai tekemisen tapa tuottaa todennäköisimmin parhaimman lopputuloksen juuri ihmisten hyvinvoinnin kannalta? Johtaminen auttaa konkretisoimaan tavoitteita ja niitä toteuttavia keinoja. Johtamiseen liittyy olennaisesti myös tehdyn toiminnan arviointi ja kehittäminen. Mikä onnistui, mikä ei ja miksi? Miten toimintaa voisi kehittää paremmaksi?

Hyvinvointijohtaminen kunnassa on johtamista, jonka päämääränä ovat hyvinvoivat ja terveet kuntalaiset. Kuntalaisten hyvinvointi ja terveys syntyy arjessa ja sen ympäristöissä. Sitä voi ylläpitää ja vahvistaa monenlaisen kunnan toiminnan kautta, esimerkiksi kouluissa, kirjastoissa, taidemuseoissa, puistoissa ja kaduilla. Hyvinvointia ja terveyttä tuottavien toimien ja niiden vahvistamiseksi asetettujen tavoitteiden tulisikin näkyä kaikessa kunnan päätöksenteossa.

Hyvinvointijohtaminen kunnassa on säädelty nykylainsäädännössä (Terveydenhuoltolain pykälät 11-13), jossa muun muassa säädetään kunnan velvollisuudesta asettaa vastuutahot hyvinvoinnin ja terveyden edistämiselle. Myös sote-uudistuksessa, jossa lakipohja muuttuu, hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen nähdään tärkeänä. Sote-järjestämislain lakiluonnoksen mukaan (6 §) kunnan edistäessä asukkaittensa hyvinvointia kuntalain (410/2015) 1 §:n mukaisesti ja esimerkiksi seurattava asukkaittensa elinoloja, hyvinvointia ja terveyttä sekä niihin vaikuttavia tekijöitä alueittain ja väestöryhmittäin. Lisäksi kunnan on muun muassa strategisessa suunnittelussaan asetettava hyvinvoinnin ja terveyden edistämiselle tavoitteet ja tavoitteita tukevat toimenpiteet.

Kunnan talous on ihmisiä varten

Hyvinvoinnin johtamisessa ymmärrys tarvittavista resursseista ja vaikutuksista auttaa. Kaikki maksaa, myös hyvinvointi. Mahdollisimman pienillä kustannuksilla toteutettu toiminta ei välttämättä saa aikaan hyvinvointia, vaan voi jopa aiheuttaa haittoja Kunnan toimijoiden onkin hyödyllistä tarkastella vaikutuksia ja kustannuksia myös hyvinvointikontekstissa. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kustannusten ja hyötyjen osoittaminen sekä arviointi korostuu nimenomaan hyvinvointitalousajattelussa.

Hyvinvointitalouden perusajatuksen voi yksinkertaistaen tiivistää näin: ”ihmiset eivät ole taloutta varten, vaan talous on ihmisiä varten”. Hyvinvointitaloutta rakennetaan analysoimalla, mittaamalla ja kehittämällä talouden ja hyvinvoinnin keskinäistä vuorovaikutusta sekä tekemällä näiden perusteella molempia vahvistavia poliittisia päätöksiä. Parhaimmillaan siis hyvinvointijohtamisella saadaan aikaiseksi sellaista toimintaa, joka synnyttää asukkaiden hyvinvointia ja terveyttä sekä vahvistaa samalla talouden elinvoimaa ja kestävyyttä.

Kun kuntien talous on entistä tiukemmalla, kustannusten hillitseminen hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen keinoin on yhä järkevämpää. Tällöin ei säästetä vain tulevista kustannuksista, vaan lisätään työkykyä ja osallisuutta – ja sitä kautta kuntien ja talouden elinvoimaa. Kunnan tuottamat peruspalvelut ja hyvinvoinnin edellytyksiin liittyvät olosuhteet vaikuttavat suoraan kuntatalouteen, mutta myös kuntalaisten terveyteen ja hyvinvointiin sekä näiden jakautumiseen eri ihmisryhmien kesken (ks. lisää esim. OECD 2019, Eurofound 2019 sekä OECD/WHO 2015).

Kunnalla on talousnäkökulmasta ainakin kolme eri tapaa vaikuttaa kuntalaisten hyvinvointiin. Kunta voi esimerkiksi

  1. vaikuttaa kuntalaisten elintapoihin ja palvelutarpeeseen maksupolitiikalla (hintaohjaus)
  2. tarkastella järjestämänsä toiminnan tai palvelujen vaikutuksia kuntalaisten hyvinvointiin ja terveyteen sekä suunnata toimintaa tämän arvioinnin perusteella (resurssien kohdentaminen)
  3. kouluttaa kunnan työntekijöitä ja kunnan alueella toimivia organisaatioita ymmärtämään oman toiminnan hyvinvointi-, terveys- ja talousvaikutuksia (hyvinvoinnin rakenteiden luominen)

Arvioinnin avulla tehdään hyvinvointiin tähtäävää toimintaa läpinäkyväksi, tunnistetaan kehittämisen tarpeita ja osoitetaan toiminnan merkitys. Mitä toiminta sai aikaiseksi, mikä muuttui? Minkälaisia vaikutuksia syntyi ihmisten hyvinvointiin, terveyteen tai vaikka toiminnan kustannuksiin? Kun mietitään hyvinvointia ja taloutta yhtäaikaisesti, päädytäänkin usein perimmäisten arvokysymysten äärelle. On pohdittava, onko lopulta tärkeintä osoittaa toiminnan kustannusvaikutuksia vai hyvinvointivaikutuksia? Kumpaa vaikutusta tulisi korostaa? Hyvinvointitaloudessa molempia pidetään tärkeänä.

Monilla kunnilla, julkisyhteisöllä ja järjestöllä on haasteita osoittaa oman toimintansa vaikutuksia ihmisten hyvinvointiin ja terveyteen. Esimerkiksi SOSTEn Järjestöbarometrin (2020) mukaan kaksi kolmesta (67 %) vastaajasta pitää vaikuttavuuden arviointia melko tai erittäin vaikeana. Vaikeutta lisäävät pitkät ja monimutkaiset vaikutusketjut, useat toimijat ja muuttuvat tekijät sekä muutoksen hitaus. Osasyynä lienee myös tavoitteiden ja vaikutusten kuvaamisen tradition nuoruus (esimerkiksi Ijäs 2020, Lyytikäinen ym. 2017, Koivisto & Blomqvist 2016 sekä Saikkonen ym. 2015) ja ylipäätään kokeellisten ja havaintotutkimusten vähäisyys (Ståhl 2017). Joitakin esimerkkejä kuntien interventioiden kustannusvaikutuksista on kerätty THL:n (2020) internetsivuille. Lisää kehittämistyötä hyvinvointivaikutusten arvioinnin saralla edelleen tarvitaan.

Hyvinvointitalouden johtamisen välineitä kunnissa

Hyvinvointitaloutta pitää suunnitella ja johtaa, jotta se vahvistuisi ja toimisi parhaalla mahdollisella tavalla. Tässä hyvinvointitalous ja hyvinvointijohtaminen kohtaavat. Hyvinvointijohtamiseen tarvitaan selkeä johtamisjärjestelmä ja selkeästi nimetyt vastuut. Ylin johto vastaa hyvinvoinnin ja terveyden edistämisestä kunnassa. Monessa kunnassa toimiikin monialainen hyvinvointiryhmä. Muita johtamisen välineitä ovat kunnan strategia ja siihen liittyvät asiakirjat, vaikutusten arviointi- sekä seurantamittarit. Seuraavassa esiteltyjä hyvinvointitalouden välineitä esitellään tarkemmin THL:n nettisivulla (THL 2020a).

Kunnan strategia, hyvinvointikertomus ja -suunnitelma

Kunnan hyvinvointikertomus ja -suunnitelma on lakisääteinen ja konkreettinen työkalu, jolla kunta voi tuottaa tavoitteita omaan strategiaan ja määritellä yhteistyökumppaneiden ja kunnassa toimivien eri toimijoiden kanssa yhteisiä painopisteitä ja resurssien kohdentamista yhteisten huolten lieventämiseksi. Kun kunta on määritellyt strategiset tavoitteet, niiden toteuttamiseksi kuvataan hyvinvointikertomuksen suunnitelmaosassa toimialakohtaisia toimenpiteitä.

Kunta mittaa kuntalaisten hyvinvointia monipuolisen tietopohjan avulla, raportoi hyvinvoinnin muutoksista ja asettaa uusia tavoitteita hyvinvointi-investointi-näkökulmasta. Lisäksi pyritään tunnistamaan hyvinvointia ja terveyttä tuottavien toimien taloudelliset näkökulmat ja se, minkä ihmisryhmien hyvinvointia investoinnit edistävät.

Edellä nostettiin esiin vaikuttavuuden tietopohjan kapeus. Vaikuttavien toimintamallien löytymistä helpottaakseen THL on kehittämässä hyte-toimintamallien arviointikäytäntöä ja hyvien käytäntöjen portaalia, josta on helpompi löytää myös taloudellisesti vaikuttavaksi todettuja toimia hyvinvointikertomuksen ja – suunnitelman toimeenpanoon.

Vaikutusten ennakkoarviointi, tulevaisuustyö ja ennakointi

Kunnan arkisiin kysymyksiin voi etsiä vastauksia päätösten vaikutusten ennakkoarvioinnilla. Ennakkoarvioinnissa kuvataan eri päätösvaihtoehtojen vaikutuksia eri ihmisryhmien hyvinvointiin ja päätöksen kustannusvaikutuksia. Investoinnit jakautuvat harvoin tasaisesti kaikkien ihmisryhmien osalta. Ketkä sitten voittavat eniten? Entä mitä kuntalaisten hyvinvoinnin ja terveyden ylläpitäminen tai vahvistaminen maksaa? Onko mahdollista, että nämä toimet säästävät tulevaisuudessa esimerkiksi kunnan kustannuksia? Nämä ovat usein ennakkoarvioinnissa esitettäviä kysymyksiä.

Aivan kuten hyvinvointikertomuksen ja -suunnitelman tekeminen, myös ennakkoarviointi on sote-järjestämislain mukaan lakisääteistä kuntien toimintaa. Kun pitää arvioida eri vaihtoehtojen paremmuutta, esimerkit kuntapäätösten hyvinvointia lisäävistä ja kustannuksia lykkäävistä kokemuksista ovat tärkeitä ajatuksen avaajia. Myös niitä on koottu THL:n nettisivulle (THL 2020b).

Jotta kunnassa tai järjestössä tehtävällä toiminnalla voi olettaa olevan halutunlaisia vaikutuksia, tulisi toiminnan tavoitteiden ja keinojen olla linjassa tavoitellun tuloksen kanssa ja edelleen vaikutusten mittaamisen olla linjassa tavoitteiden kanssa. Tätä loogisen päättelyketjun käyttöä on edistetty esimerkiksi SOSTEn SROI-oppaassa (Klemelä 2016). Parhaimmassa tapauksessa toiminnan tuloksia voidaan mitata ja osa mitattavista vaikutuksista voidaan myös pukea vaihtoehtoiskustannuksiksi. Mitä maksaisi, jos kyseistä toimintaa ei järjestetä? Parhaimmillaan hyvinvointia lisäävä toiminta vähentää kalliiden korjaavien palveluiden tarvetta.

Mittarit johtamisen ja arvioinnin tukena

Hyvinvointia ja terveyttä kuvaavat mittarit ja indikaattorit hyödyttävät hyvinvointitalous-ajattelua sekä hyvinvointijohtamista. Mittaamalla toimintaansa kunnat voivat esimerkiksi seurata ihmisryhmien hyvinvoinnin kehitystä, käytettyjä resursseja ja resurssien kohdentumisen onnistumista.

Hyvinvointitalouden suunnitteluun, johtamiseen ja arviointiin tarvitaan tietoa eri ihmisryhmien terveydestä ja hyvinvoinnista. Lisäksi tarvitaan tietoa näihin yhteydessä olevista tekijöistä ja palveluista. Tietoa tarvitaan käytännössä useisiin erilaisin tarkoituksiin ja hieman eri muodossa. Erilaisia laajoja kansallisia indikaattori- ja tietopankkeja, joista löytyy kuntakohtaista tietoa, on useita. THL on myös laatinut kuntien hyvinvointikertomuksia varten minimi-indikaattorilistan. Nämä minimi-indikaattorit löytyvät myös Suomen Kuntaliiton sähköisestä hyvinvointikertomus-työkalusta.

Tieto kunnan käyttämistä resursseista tuo konkreettisesti esiin toiminnan painopisteet. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen budjetoinnilla tuodaan näkyväksi kuntapalvelujen resurssien jakautuminen eri hallinnonaloilla ehkäisevään ja edistävään ja toisaalta korjaavaan työhön. Kuntien budjetteja on tarkasteltu tällä tavalla esimerkiksi Raahessa, Ikaalisissa ja Kemissä lapsiin kohdistuvien resurssien käytössä (Jokiranta ym. 2020). Oulussa on puolestaan tarkasteltu sivistys- ja kulttuuripalvelujen ja hyvinvointipalvelujen budjettien jakautumista ennaltaehkäiseviin palveluihin, säännöllisen/lyhytaikaisen tuen palveluihin sekä vaativiin palveluihin eri ikäryhmissä (Välikangas 2015).

Indikaattoreita voidaan hyödyntää myös kuntien toiminnan sekä rahoituksen ohjaamisen välineenä. HYTE-kerroin on kunnille suunnattu hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen valtionosuuden lisäosa. Kunnan hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin määritellään kunnan hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen toimintaa kuvaavien indikaattoreiden sekä toiminnan tulosta kuvaavien indikaattoreiden perusteella. Lisäosan suuruus on n. 100 miljoonaa euroa. HYTE-kerroin on siis kannustin, jonka suuruus määräytyy kuntien tekemän hyvinvoinnin ja terveyden edistämistyön mukaan.

Talous, joka vahvistaa hyvinvointia

Kunnan hyvinvointijohtamisen päämääränä ovat hyvinvoivat ja terveet asukkaat. Päätöksiä tehtäessä mietitään asukkaiden ja eri ihmisryhmien hyvinvoinnin kannalta parhaimman lopputuloksen tuottavia ratkaisuja. Parhaimmillaan hyvinvointijohtamisella vahvistetaan sellaista taloudenpitoa, joka synnyttää asukkaiden hyvinvointia ja terveyttä ja jolla jaetaan kertynyttä hyvinvointia eri ihmisryhmille. Tämä on myös hyvinvointitalousajattelun peruslähtökohta.

Hyvinvointitalousajattelua voidaan vahvistaa kunnissa tiedostamalla paremmin hyvinvoinnin ja talouden yhteys, vahvistamalla hyvinvointivaikutusten arviointia sekä integroimalla nämä näkökulmat tiiviimmin osaksi kuntien hyvinvointijohtamisen malleja. Jo nyt käytössä on monia hyviä tässä artikkelissa kuvattuja hyvinvointijohtamisen välineitä, joita voidaan hyödyntää entistäkin laajemmin tulevaisuuden kunnissa.

Lähteet

Tämä artikkeli on julkaisusta Hyvinvointitaloudessa eteenpäin, 1/2021.
©SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry