SOSTEn julkaisu: Hyvinvointitaloudessa eteenpäin

Hyvinvointi-investointien viimeaikainen kehitys Suomessa ja EU:ssa

Aatu Puhakka
julkaistu 9.3.2021

Aatu Puhakka on yhteiskuntatieteiden kandidaatti joka viimeistelee pro gradu -tutkielmaa suomalaisesta eurokeskustelusta. Puhakka on aiemmin tutkinut hyvinvointi-investoinnin käsitettä SOSTEssa ja sosiaalisten investointien politiikkaa Kalevi Sorsa -säätiössä.

Kirjoituksessa käydään läpi hyvinvointi-investointiajattelun muutosta viime vuosien aikana. Tarkastelun keskiössä ovat muutokset suomalaisessa ja eurooppalaisessa politiikassa. Kirjoituksessa esitetään, että suhtautuminen hyvinvointi-investointeja kohtaan on muuttunut positiivisemmaksi jo ennen koronakriisiä. Suomessa kuntien talousvaikeudet kuitenkin vaikeuttavat hyvinvointi-investointien edistämistä. Artikkelissa ennakoidaan, että korona-ajan jälkeinen talouspolitiikka voi kehittyä ainakin kolmeen erilaiseen suuntaan: 1) kohti täsmäinvestointien politiikkaa 2) kohti hyvinvointia edistävää politiikkaa ja 3) kohti kansallista talous- ja sosiaalipolitiikkaa.

Kolme vuotta taaksepäin – apatiaa talouskurin kahleissa

Noin kolme vuotta sitten tutkin SOSTElla hyvinvointi-investoinnin käsitettä. Tutkimuksen tuloksena julkaistiin raportti Investoimalla hyvinvointia – Hyvinvointitaloutta rakentamassa (Puhakka 2017). Aikaisemmin käsite oli ollut laajasti esillä Hyvinvointitalous­ -teoksessa (Särkelä ym. 2014) sekä Rouvinen-Wileniuksen ja Ahokkaan (2016) artikkelissa Hyvinvointi-investoinnit osallisuuteen hyvinvointiyhteiskunnan rakennuspuina.

Hyvinvointitaloudessa useampi kirjoittaja sivusi artikkelissaan hyvinvointi-investointeja. Yksi kirjan pääviesteistä oli, että investoinnit heikompiosaisiin ovat vähentyneet, mikä on johtunut erityisesti lähimenneisyyden talouskuripolitiikasta. Investoinnit kuitenkin kannattaisivat, sillä ne kaventaisivat tuloeroja sekä eriarvoisuutta ja lisäisivät hyvinvointia, luottamusta, turvallisuutta sekä sosiaalista pääomaa.

Omassa artikkelissaan Rouvinen-Wilenius ja Ahokas pyrkivät määrittelemään hyvinvointi-investointia käsitteenä. Heidän mukaansa hyvinvointi-investoinnit ovat hyvinvointia lisääviä ja uusia rakenteita luovia toimia, jotka tukevat hyvinvointia, mutta joiden positiiviset vaikutukset tulevat esille vasta jonkin ajan kuluttua. Kirjoittajien mukaan tulisi korostaa sitä, että hyvinvointi-investointeja tehdään laajasti eri sektoreilla, jolloin yhteisen hyvinvointikäsityksen merkitys kasvaa. Muuten riskinä on se, että tehdään strategisia investointeja, jotka ovat vastakkaisia hyvinvointi-investoinneille.

Itse totesin raporttini johtopäätöksissä hyvinvointi-investoinnin olevan käyttökelpoinen käsite, joka soveltuu kuvailemaan toimintaa, jossa käytetään panoksia tulevaisuuden hyvinvoinnin parantamiseksi. Esitin myös, ettei hyvinvointi-investointeja tehdä vain silloin kun niihin on varaa säästämisen myötä, vaan hyvinvointi-investointeja edeltää usein hankalaksi päätynyt taloudellinen tai yhteiskunnallinen tilanne.

Teksteille yhteinen väite oli se, että hyvinvointi-investointeja voitaisiin tehdä enemmän, mutta niitä jätetään tekemättä. Syynä on sekä talouskuripolitiikka että hyötyjen mittaamisen vaikeus. Hyvinvointia lisääviin toimiin ei katsota olevan varaa ja samalla tuottaviakaan investointeja ei tehdä, koska niiden kannattavuutta on vaikeaa mitata tai mittarit eivät kiinnosta päätöksentekijöitä.

Nyt muutamia vuosia myöhemmin tilanne on erilainen. Koronakriisiin reagointi on avannut julkisten talouksien investointihanat tavalla, jota ei ole todistettu vuosikymmeniin. Infrastruktuurihankkeiden lisäksi rahoitusta ovat saaneet myös hyvinvointi-investoinnit. Tästä myönteisestä käänteestä on kuitenkin ollut havaittavissa viitteitä aikaisemmin – jo ennen koronakriisiä – niin EU:ssa kuin kotimaisessakin politiikassa.

Maltillisista hyvinvointi-investoinneista kohti koronaelvytystä

2010-luvulla useat poliittisen talouden tutkijat sekä taloustieteilijät julkaisivat talouskuria kritisoivaa kirjallisuutta (Blyth 2013; Quiggin 2012; Stiglitz 2016). Myös osa talouskuria aiemmin puoltaneista tahoista, kuten IMF:n Olivier Blanchard myönsi erehtyneensä talouskuria painottavissa suosituksissaan (Blanchard & Leigh 2013).

Samalla harjoitettu talouskuripolitiikka loi vaikeuksia Euroopan yhtenäisyydelle. Erityisesti vasemmistolaisella euroskeptismillä on havaittu selkeä yhteys harjoitettuun talouskuripolitiikkaan. Lisäksi ylipäätään on havaittu, että eurokriisin vaikutuksista kärsineet kansalaiset äänestävät todennäköisimmin euroskeptisiä puolueita. (Hobolt & de Vries, 2016).

Tätä taustaa vasten onkin varsin ymmärrettävää, että keskustelu sosiaalisen Euroopan vahvistamisesta kiihtyi vuosikymmenen lopulla. Junckerin komission kaudella 2014–2019 päädyttiinkin uudistamaan EU:n sosiaalipolitiikkaa, jonka yhtenä tuloksena on ollut mm. Sosiaalisten oikeuksien pilariksi kutsuttu julistus. Pilariin on kirjattu 20 perusperiaatetta, jotka jakautuvat kolmeen lukuun 1) Yhtäläiset mahdollisuudet ja pääsy työmarkkinoille 2) Oikeudenmukaiset työolot ja 3) Sosiaalinen suojelu ja osallisuus. (Ristelä 2019; Euroopan komissio 2020)

Paradoksaalisesti siis samalla kaudella, kun komissio ajoi ankaraa talouskuripolitiikkaa esimerkiksi Kreikassa, kylvettiin EU:ssa institutionaalisten hyvinvointi-investointien siemeniä. Erityisesti sosiaalisten oikeuksien pilarin myötä EU:n talous- ja sosiaalipoliittisen työkalun, Eurooppalaisen ohjausjakson, toiminta on muuttunut. Kun ohjausjakso on perinteisesti sisältynyt esimerkiksi suosituksia palkkamaltista ja eläkeikien korottamisesta, on viime vuosina hyvinvointi-investoinnit ottaneet vahvempaa roolia. Vuoden 2018 suosituksista löytyi mm. köyhimmille maille osoitettuja huomioita sosiaaliturvan riittävyydestä ja heikoimmassa asemassa olevien työmarkkina-asemasta. (Ristelä 2019 ja Sironen 2018) Vuonna 2019 taas esimerkiksi Suomea kehotettiin tekemään panostuksia työmarkkinoilta syrjäytyneiden osallisuuteen. (EU:n neuvosto 2019a).

Lisäksi Suomen EU-puheenjohtajakaudella otettiin hyvinvointi-investointien kannalta merkittävä askel. EU-neuvoston hyvinvointitalouspäätelmissä kannustettiin investoimaan terveysturvallisuuteen ja -osaamiseen sekä koulutukseen ja sosiaaliseen suojeluun, eli sosiaaliturvaan ja -palveluihin. Lisäksi neuvoston käyttämässä OECD:n tausta-asiakirjassa todettiin, että investoimalla ihmisten hyvinvointiin luodaan perusta vahvemmalle ja kestävämmälle pitkän aikavälin talouskasvulle. (EU:n neuvosto 2019b)

Myös kotimaisessa politiikassa oli havaittavissa tyytymättömyyttä harjoitettua talouskuripolitiikkaa kohtaan. Juuri talouskuria edustaneet aktiivimalli ja koulutusleikkaukset keräsivät huomattavaa vastustusta kansalaisilta esimerkiksi kansalaisaloitteen ja näkyvien mielenosoitusten muodossa. Lisäksi on merkillepantavaa, että talouskuria harjoittaneet hallituspuolueet Kokoomus, Keskusta ja Siniset epäonnistuivat eduskuntavaaleissa. Muutos kohti hyvinvointi-investointiajattelua tapahtui kevään 2019 hallitusohjelmaneuvotteluissa. Ohjelmassa sovittiin useista menolisäyksistä sekä nk. ”tulevaisuusinvestoinneista”, jotka olivat selkeästi hyvinvointi-investointeja. Ohjelmaan kirjattiin esimerkiksi panostuksia varhaiskasvatukseen ja työttömien palveluihin sekä oppivelvollisuusiän nostaminen. Hallitusohjelmaan päätyi jopa kirjaus ”Edistetään hyvinvointitaloutta investoimalla toimiin, joilla tuetaan hyvinvointia ja terveyttä sekä vähennetään eri palvelujen tarvetta” (Valtioneuvosto 2019).

Uusi vuosikymmen on tuonut lisää vettä investointimyllyyn, kun valtiot ympäri Eurooppaa ovat tehneet finanssipoliittisesti elvyttäviä budjetteja koronakriisistä nousemiseen sekä tulevaisuuden kestävän kasvun turvaamiseen. Lisäksi EU-tasolla sovittiin kesällä 2020 noin 750 miljardin euron elpymispaketista.

Myös Suomessa hallitus on harjoittanut elvyttävää finanssipolitiikkaa, johon on kuulunut merkittäviä hyvinvointi-investointeja. Esimerkiksi kesäkuussa päätetyssä neljännessä lisätalousarviossa annettiin rahaa mm. lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistämiseen, korkeakoulujen aloituspaikkojen lisäämiseen sekä perustoimeentulotuen määräaikaiseen parannukseen (Valtioneuvosto 2020a). Myös budjettiesityksessä vuodelle 2021 on useita hyvinvointi-investointeja, kuten varhaiskasvatusmaksujen alentaminen ja työvoimapalvelujen kehittäminen (Valtioneuvosto 2020b).

Varjoja paratiisissa – kuntatalouden haasteet aiheuttavat virheinvestointeja

Vaikka EU-tasolla ja Marinin hallituksen toimissa on viimeistään koronaelvytyksen myötä näkynyt selkeä käänne leikkauspolitiikasta ja sanktioista investointeihin, kaikilla hallinnon tasoilla tilanne ei ole ollut yhtä ruusuinen hyvinvointi-investoinneille. Erityisesti kuntien talousvaikeudet ja niistä seuraava leikkauspolitiikka aiheuttavat virheinvestointeja hyvinvointitalouden näkökulmasta.

Käytännössä samalla kun hallitusohjelmassa tavoitellaan esimerkiksi köyhyyden ja osattomuuden vähentämistä, sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistämistä, on kunnissa jouduttu hakemaan säästöjä juuri näitä tavoitteita tukevista palveluista. (Lukinmaa, 2020 ja Muurinen, 2020)

Suomen kuntien tekemiä hyvinvointi-investointeja vaikeuttaakin se, että liiallinen alijäämä sekä liian korkea veroprosentti voivat johtaa kriisikuntamenettelyyn, jossa kunnan itsenäisyys on uhattuna. Talousvaikeuksiin joutuneet kunnat ovat siis lähes pakotettuja leikkaamaan palveluistaan, vaikka päättäjien tahtotila olisikin myönteinen hyvinvointi-investointeja kohtaan.

Samalla kasvukeskuksiin kohdistuvan muuttoliikkeen vuoksi erityisesti periferiakuntien panostukset lapsiin ja nuoriin saattavat olla kuntatalouden kannalta epäkiitollisia. Kotipaikkakunnaltaan muuttanut nuori ei maksa kunnallisveroa siihen kuntaan, joka on hänen osaamiseensa ja toimintakykyyn aikanaan panostanut. Näin hyvinvointi-investoinnin hyödyt saattavat valua aivan muualle.  Hyvinvointitalouden edistämiseksi olisikin tärkeää luoda kunnille lisää kannustimia ja mahdollisuuksia hyvinvointi-investointeihin tiukan talousohjaamisen sijaan.

Tulevaisuus – kokonaisvaltaista hyvinvointia, tarkkaan laskettuja täsmäinvestointeja vai paluu kansalliseen politiikkaan?

Koronavirusepidemiaan reagointi on luonut tilaa hyvinvointi-investoinneille, mutta koronakriisin lieveilmiöt ovat myös aiheuttaneet huomattavasti työttömyyttä. Tämä on voimistanut jo ennestään äänekästä keskustelua tehokkaammista työllisyystoimista, joilla julkista taloutta tulisi vahvistaa pitkällä aikavälillä. Hyvinvointi-investoinnit ovat keskustelussa usein läsnä nk. pehmeänä työllisyyskeinona, jonka vastinparina toimivat kovat työllisyyskeinot, eli työttömyydestä ja passiivisuudesta sanktioiminen. Usein hyvinvointi-investointeja ei perustellakaan hyvinvoinnilla, vaan perinteisillä talouden mittareilla.

Koronakriisin jälkeisen ajan mahdollinen skenaario Suomessa onkin se, että hyvinvointi-investointeja toteutetaan, mutta vain silloin kun niillä on asiantuntijoiden laskemia vaikutuksia julkiseen talouteen, työllisyyteen tai talouskasvuun. Käytännössä tämä tarkoittaisi investointeja koulutukseen sekä joihinkin ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin sosiaali- ja terveyspalveluissa. Tästä positiivisena esimerkkinä voidaan pitää sitä, että Marinin hallitus on sitoutunut sadoilla miljoonilla koronaepidemian aiheuttaman hoitovelan purkamiseen. (Valtioneuvosto 2020b)

Tässä skenaariossa ei kuitenkaan olisi tilaa hyvinvointi-investoinneille, jotka tuottaisivat hyvinvointia, mutta saattaisivat vähentää työllisyyttä. Negatiivinen esimerkki tästä ajattelusta on ehdotus eläkeputken poistosta. Poistolla tavoitellaan parempaa työllisyyttä, mutta samalla ikääntyvien työttömien toimeentulo heikkenisi. Myös eurooppalaisella tasolla skenaario on sikäli todennäköinen, että em. Eurooppalainen ohjausjakso perustuu merkittävässä määrin talousmittareihin.

Samalla kuitenkin on muistettava, että EU:ssa saattavat korostua aivan muut tavoitteet kuin teknokraattiset mittarit. Voi olla mahdollista, että EU-vastaisuus voimistuu Etelä-Euroopassa ja uusien exitien pelossa EU:n instituutiot valjastetaan pysyvästi sosiaalisesti oikeudenmukaisempaan politiikkaan. Tässä skenaariossa hyvinvointi-investointien välinearvo on talousmittareiden sijaan eurooppalainen koheesio. EU:n onnistuneet neuvottelut elpymisvälineestä ja koheesion korostaminen osaltaan puhuvat tämän kehityksen puolesta. On myös mahdollista, että elpymisvälineen ja siihen kuuluvien hyvinvointi-investointien vaikutukset koetaan lähivuosina laajasti positiivisiksi niin Suomessa kuin Euroopassakin. Tämän seurauksena hyvinvointi-investointeja aletaan toteuttamaan jatkossakin ja seurauksena on kokonaisvaltaisesti hyvinvointia edistävä politiikka.

Pessimistisin skenaario on se, että elpymisvälineeseen tarkoitetut rahat kanavoidaan epätarkoituksenmukaisesti esimerkiksi huonon hallinnon vuoksi. Jos elpymisväline vielä kehystetään keltaisen lehdistön ja EU-vastaisten populistien toimesta epäonnistuneeksi miljardihankkeeksi, voi siitä jäädä stigma eurooppalaiselle koordinoidulle sosiaalipolitiikalle ja näin myös hyvinvointi-investoinneille. Tämän tien päässä on voimakkaampi hyvinvointisovinismi, uudet EU-erot ja paluu kansalliseen politiikkaan.

Lopuksi

Koronakriisiin reagoiminen on osoittanut entistä vahvemmin sen, että hyvinvointi-investointeja tehdään silloin kun niille on tarve ja niillä uskotaan olevan positiivisia vaikutuksia, ei silloin kun niitä varten olisi säästetty rahaa tai muita resursseja. Julkiset taloudet Euroopassa aloittivat elvyttämisen siitäkin huolimatta, että ne ovat velkaantuneet viime vuosina. Perusteluna ei käytetty sitä, että investointeihin olisi varaa, vaan koronakriisin synnyttämää tarvetta sekä investoinneilla aikaan saatavia hyötyjä.

Hyvinvointi-investointien tulevaisuuteen vaikuttaa politiikan tavoitteet ja käytettävät mittarit. Jos politiikassa tavoitellaan kokonaisvaltaista hyvinvointia ja osallisuutta, on hyvinvointi-investointien kysyntä tulevaisuudessa kasvussa. Jos politiikassa keskitytään yksittäisiin mittareihin ja tavoitteisiin, hyvinvointi-investointeja ei toteuteta juuri lainkaan tai ainoastaan silloin, kun ne tukevat näitä yksittäisiä tavoitteita.

Lähteet

Tämä artikkeli on julkaisusta Hyvinvointitaloudessa eteenpäin, 1/2021.
©SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry