Sosiaali­baro­metri 2021 julkaisu

SOSIAALIBAROMETRI 2021 julkaistaan tänä vuonna viitenä verkkojulkaisuna. Tavoitteena on saada ajankohtaisia teemoja käsittelevät tulokset entistä nopeammin kiinnostuneiden käyttöön.

Tämä julkaisu käsittelee kahta parhaillaan uudistettavaa ja pienituloisille ihmisille tärkeää tuen muotoa, perustoimeentulotukea ja asumistukijärjestelmää. Julkaisu on laadittu SOSTEn ja Kelan tutkimuksen yhteistyönä. Sosiaalibarometrissa on seurattu perustoimeentulotuen toimeenpanoa laajasti jo vuosina 2016–2019. Nyt pitkäaikainen yhteistyö Kelan tutkimuksen kanssa syveni tulosten yhteiseen analysointiin ja kirjoittamiseen.

Perustoimeentulotukea ja sen toimeenpanoa tarkastellaan Kelan ja kuntien sosiaalitoimen yhteistyön näkökulmasta. Aiemmin esille tulleita kahden toimijan mallin kriittisiä kohtia selvitetään nyt yksityiskohtaisemmin. Miten yhteistyö ja tiedonvaihto toimivat Kelan toimeentulotuen toimihenkilöiden ja kuntien sosiaalitoimen työntekijöiden kesken? Millaisia yhteistyön rakenteita on käytössä tai kokeiltu yhteistyön vahvistamiseksi? Miten toteutuu sosiaalityön tuen tarpeessa olevien asiakkaiden ohjaus Kelasta sosiaalitoimeen?

Asumista lähestytään kohtuuhintaisen asumisen ja yleisen asumistuen uudistamisen näkökulmasta. Millä keinoilla voitaisiin turvata kohtuuhintainen asuminen eri puolilla maata? Miten yleistä asumistukea tulisi uudistaa? 31. vuotuinen Sosiaalibarometri perustuu valtakunnallisen ja monialaisen vastaajajoukon kyselyvastauksiin. Tutkimusaineisto koottiin tammi–helmikuun taitteessa 2021. Perustoimeentulotukea ja asumista käsittelevät tulokset perustuvat Kelan esihenkilöiden ja toimihenkilöiden sekä kuntien sosiaali- ja terveysjohtajien ja sosiaalityöntekijöiden vastauksiin. Näitä vastaajia oli yhteensä 1047. Vastaajia pyydettiin arvioimaan tilannetta omalla vastuualueellaan kyselyn toteutusajankohtana vuoden alussa. Soveltuvin osin tuloksia vertaillaan aiempien Sosiaalibarometrien tuloksiin. Julkaisu etenee taustoituksesta tulosanalyysien kautta tulosten yhteenvetoon ja lisätietoja tarjoaviin liitetaulukoihin. Johdantoluvussa kuvataan tutkimuskysymysten kannalta keskeiset piirteet perustoimeentulotuesta ja sen toimeenpanosta ja asumisen tukijärjestelmistä. Lisäksi johdannossa rajataan tarkastelun sisällölliset näkökulmat ja kuvataan tutkimusaineisto ja sen hyödyntäminen. Tulosten analyysi on jaettu kahteen, perustoimeentulotukea ja kohtuuhintaista asumista, käsittelevään lukuun. Analyysien runsaasta sadosta kiteytetään yhteenvetolukuun keskeisimmät havainnot. Julkaisun loppuun on lähteiden ohella koottu tuloksia tarkentavia jakaumatietoja.

Helsingissä 10.5.2021
SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry

Perustoimeentulotuki edellyttää Kelan ja kuntien yhteistyötä.
Miten yhteistyö sujuu kahden toimijan mallissa? Mikä on perustoimeentulotuen toimeenpanon tila neljä vuotta uudistuksen jälkeen? Miten perustoimeentulotuen asiakkuusprosesseja ja asumisen tukijärjestelmiä tulisi uudistaa, jotta ne turvaisivat nykyistä paremmin kaikkein
huono-osaisimmille heidän tarpeitaan vastaavan turvan?

Toimeentulotuen historiallinen tausta
TOIMEENTULOTUKI ON vähävaraisille kansalaisille tarkoitettu taloudellinen apu, joka on kehittynyt nykyiseen muotoonsa pitkän ajan kuluessa. Jo 1800-luvulla kunnissa alettiin myöntää avun tarpeessa oleville kotitalouksille avustuksia. Vuonna 1923 voimaan astuneen köyhäinhoitolain myötä apuun oikeutettujen piiri laajeni. Vuonna 1956 avustuksen korvasi huoltoapu ja vuonna 1984 toteutetun suuren sosiaalihuoltolain uudistuksen yhteydessä toimeentulotuki. (Korpela ym. 2020, 9; STM 2020a, 13.)

Kun huoltoapu muutettiin toimeentulotueksi, aiemmin kuntien päätökseen perustuneelle taloudellisen avun määrälle asetettiin kansallinen vähimmäistaso ja huoltoapuun liittyneitä kontrolloivia ja leimaavia piirteitä lievennettiin (Karisto ym. 1997, 300; Korpela ym. 2020, 9).

Tuen yleiset myöntämisperusteet
Toimeentulotuen lainsäädännöllinen perusta on kirjattu perustuslain 19 §:n 1 momenttiin (Suomen perustuslaki 731/1999). Sen mukaan ”jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon”.

Perustuslakia täsmentävän toimeentulotukilain (Laki toimeentulotuesta 1412/1997 2§) nojalla ihmiseltä edellytetään kuitenkin ensin omia ponnisteluja toimeentulonsa turvaamiseksi – tukea saa ainoastaan silloin, kun ei ole kyennyt hankkimaan sitä itse esimerkiksi ansiotyöllä, yrittäjätoiminnalla tai toimeentuloa turvaavien muiden etuuksien avulla. (Kalliomaa-Puha 2013, 27–28.)

Toimeentulotuen viimesijaisesta luonteesta johtuen muut tulon lähteet on siis käytettävä ensin. Tämän arvioimiseksi asiakkaalla on laaja selvittämisvelvollisuus tuloistaan ja myös menoistaan. (STM 2021, 9.)

Tuen määräytyminen
Oikeus tukeen perustuu kotitalouden käytettävissä olevien tulojen ja varojen sekä toimeentulotukilaissa hyväksytyksi katsottujen menojen erotukseen sekä muihin laissa esitettyihin kriteereihin, kuten hakijan velvollisuuteen ilmoittautua työttömäksi työnhakijaksi (Laki toimeentulotuesta 1412/1997, 6 § ja 2 a §).

Mikäli hyväksyttävät menot ovat suuremmat kuin kotitalouden käytettävissä olevat tulot ja varat, maksetaan erotus perustoimeentulotukena. Toimeentulotuen myöntämisessä menojen arvioimisen pohjana käytetään kotitalouden koon mukaan määräytyvää perusosaa. Se on eräänlainen tiivistetty laskelma, jolla määritellään sopiva ja riittävä vähimmäiskulutustaso (Karjalainen 1998, 445). Vuonna 2021 yksin asuvan perusosa on 504,06 euroa kuukaudessa. Sen on tarkoitus kattaa jokapäiväiset peruskulutusmenot kuten ruoka, vaatteet, vähäiset terveydenhoitomenot ja paikallisja tietoliikenteen käytöstä aiheutuvat maksut. Tuen saaja päättää kuitenkin itse, mihin perusosan käyttää eli millaisia tarpeita hän kulutuksessaan priorisoi. Niistä ei siis tarvitse esittää erillistä selvitystä. (ks. Korpela ym. 2020, 16.) Perusosan suuruutta voidaan kuitenkin alentaa enintään 20 (tai laiminlyöntien toistuessa enintään 40) prosenttia työllistymistä edistäviin toimiin liittyvien velvoitteiden laiminlyönneistä (Laki toimeentulotuesta 1412/1997, 10 § ja STM 2020a).

Varsinaisen perusosan lisäksi perustoimeentulotukea myönnettäessä otetaan tarpeellisen suuruisina huomioon niin sanottuja muita perusmenoja, merkittävimpänä näistä kohtuulliset asumisen kustannukset. Tukea voi saada myös esimerkiksi lääkeja muihin suurempiin terveydenhoidon kustannuksiin, lasten päivähoitoon sekä silmälasien hankintaan. (Korpela ym. 2020, 17.) Muiden perusmenojen osalta tarpeellisuuden arvioiminen edellyttää harkintaa. Tarpeellisuusharkinta sisältää sekä menon että sen suuruuden tarpeellisuuden arviointia. (STM 2020a, 17.)

Täydentävää toimeentulotukea maksetaan kunnista sellaisiin menoihin, joita ei voida hyväksyä Kelassa perustoimeentulotukea myönnettäessä. Täydentävään tukeen kuuluvia erityismenoja voivat olla esimerkiksi kotiin ja asumiseen liittyvät kulut (esim. hajonneen kodinkoneen korvaaminen uudella) tai perheen erityisistä tarpeista tai olosuhteista aiheutuvat menot. (ks. Korpela ym. 2020, 17.) Koska täydentävässä tuessa myönnetyt menoerät ovat tarpeellisia asiakkaan erityisestä tilanteesta johtuen, niitä koskevassa päätöksenteossa tarvitaan useimmiten perustoimeentulotukeen nähden laajempaa asiakkaan kokonaistilanteen arviointia (STM 2020a, 17).

Ehkäisevää toimeentulotukea puolestaan myönnetään syrjäytymisen ehkäisemiseksi sekä perheen sosiaalisen turvallisuuden ja omatoimisen suoriutumisen edistämiseksi (Laki toimeentulotuesta 1412/1997). Tukea myöntää kunta päättämiensä periaatteiden mukaan, ja se voi kohdistua esimerkiksi asiakkaan aktivointia tukeviin toimenpiteisiin, asumisen turvaamiseen tai äkillisen taloudellisen tilanteen aiheuttamien vaikeuksien ehkäisemiseen. Tällaisia vaikeuksia voi tuottaa muun muassa ylivelkaantuminen. (Korpela ym. 2020, 17.)

Toimeentulotuen avulla ei ole tarkoitus turvata ainoastaan perustuslaissa mainittua välttämätöntä toimeentuloa. Toimeentulotuella pyritään tukemaan myös asiakkaan itsenäistä selviytymistä. Lisäksi tuki antaa mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnan toimintaan. Sillä on näin ollen laajempi tehtävä kuin vain elämälle välttämättömän turvan antaminen eli niin sanotun eksistenssiminimin täyttäminen. (STM 2020a.)

Tuen laaja-alaiset tavoitteet on otettava tuen tarpeen arvioinnissa huomioon. Tuen viimesijaisen luonteen vuoksi siihen liittyy muutoinkin olennaisesti tarveharkinta (ks. Grönberg 2018, 12).

Perustoimeentulotuen Kela-siirron lähtökohtia
Toimeentulotuki on perinteisesti kuulunut kokonaisuudessaan kuntien sosiaalitoimen tehtäväkenttään ja se on ollut myös tärkeä sosiaalityön työväline. Tästä syystä ja myös asiakkaiden oikeusturvan kannalta yksi merkittävimmistä toimeentulotuen toimeenpanoon liittyvistä uudistuksista on ollut perustoimeentulotuen siirto Kelaan vuoden 2017 alussa. Siirtoa edelsi pitkään jatkunut keskustelu sen haitoista ja hyödyistä (ks. mm. Kangas ym. 2011; Laatu ym. 2015; Varjonen 2020, Sosiaa-
libarometri 1997, 2005 ja 2014). Siirtoa vastustettiin muun muassa siksi, että rahallisen tuen lisäksi sosiaalityön (tai muun palvelujärjestelmän) apua tarvitsevien asiakkaiden asema heikkenee. Tukimenojen arveltiin myös kasvavan.

Siirtoa perusteltiin muun muassa tuen luonteessa ajan kuluessa tapahtuneilla muutoksilla, toimeentulotukija sosiaalityön yhteyden haurastumisella, toimeentulotukiasiakkaiden Kela-yhteyden vahvistumisella, sekä tarpeella parantaa asiakkaiden yhdenvertaisuutta yhtenäistämällä tuen myöntämiskäytäntöjä.

Lopulta keskeisimmäksi perustoimeentulotuen Kela-siirron vaikuttimeksi nousi kuntien heikentyvä taloudellinen tilanne ja julkisen talouden kestävyysvaje (Heinonen & Laatu 2020a, 70). Uudistuksen myötä kunnat pyrkivät vähentämään tehtäviään, ja samalla Kelan toivottiin hoitavan etuuden kuntia tehokkaammin (Korpela ym. 2020, 13; Varjonen 2020).

Osaltaan siirtoratkaisua helpotti myös sitä puoltavien näkemysten vahvistuminen etenkin sosiaalialan ammattilaisten keskuudessa (Mäkinen 2014; Sosiaalibarometri 2014, 76–77;
Sosiaalibarometri 2005, 169–172). Siirron kannatus oli myös muissa väestöryhmissä Kela-siirtoa edeltävinä vuosina laajaa (Laatu 2014).

Tuen toimeenpano kahden toimijan mallissa
Toimeentulotukiuudistuksen jälkeisessä tilanteessa toimeentulotuen luonne ei olennaisesti muuttunut. Se on edelleen kotitalouskohtainen, muita tuloja täydentävä, korvaustasoltaan matala ja tilapäiseksi tarkoitettu – mutta käytännössä usein pitkäaikainen – tulonsiirto. Tuen, ja myös perustoimeentulotuen, käsittelyä määrittävä olennainen ominaisuus on edelleen sen tarveharkintaisuus. (Laatu ym. 2020, 123–124.)

Uudistuksen yhteydessä sen sijaan toimeentulotuen järjestämisvastuu jakautui. Perustoimeentulotuki keskitettiin monesta paikallisesta kuntaorganisaatiosta yhteen, koko maan kattavaan toimeentuloturva-asioiden hoitoon erikoistuneeseen organisaatioon (Laatu ym. 2020, 124; VTV 2020). Täydentävä ja ehkäisevä toimeentulotuki säilyivät edelleen kuntien vastuulla.

Toimeentulotukiuudistuksessa toteutettujen järjestämisvastuiden uudelleenorganisoinnin myötä varsinkin perustoimeentulotuen käsittelyprosessi muuttui (Laatu ym. 2020, 124). Sitä koskeva käsittely on organisoitu yhdenmukaisen prosessin mukaisesti Kelan etuuskäsittelijöiden tehtäväksi ja käsittelyä koskeva päätöksenteko on keskitetty Kelan ratkaisukeskuksiin.

Perustoimeentulotuen käsittely on uudistuksen jälkeen suorassa yhteydessä myös muiden perusturvaetuuksien, kuten yleisen asumistuen ja työttömyysturvaetuuksien käsittelyyn. Tämä on lisännyt tietoa perustoimeentulotukiasiakkuuksien luonteesta. (STM 2020a, 20.)

Perustoimeentulotukiasiakkaiden palvelusta palvelupisteissä ja yhteyskeskuksessa vastaavat Kelan palveluasiantuntijat. Myös heidän työtään johdetaan keskitetysti.

Asiakkaan on mahdollista ottaa yhteyttä Kelan asiakaspalveluun samoin periaattein kaikkialla Suomessa. Kela myös tarvittaessa ohjaa ja neuvoo perustoimeentulotuen hakijaa kunnan sosiaalihuollon palveluihin hakeutumisessa.

Kunnissa täydentävän ja ehkäisevän toimeentulotuen hakemuksia käsittelevät nykyään pääsääntöisesti sosiaaliohjaajat tai sosiaalityöntekijät. Silti varsinkin isoissa kaupungeissa tarvitaan edelleen myös etuuskäsittelijöitä. Yhtenä Kela-siirron tavoitteena oli se, että kuntien sosiaalityössä aikaa jäisi hakemusten käsittelyn sijasta asiakkaiden kanssa tehtävään suunnitelmalliseen työhön. Tämä on seurantatutkimusten perusteella toteutunut jossain määrin ja muun muassa taloussosiaalityön orientaatioksi kutsuttava työtapa on saanut jalansijaa kentällä. (STM 2020a, 20–21.)

Uuden mallin ennakoituja ja odottamattomia seurauksia
Perustoimeentulotuen Kela-siirto oli iso uudistus, jonka vaikutuksista sosiaaliturvajärjestelmien toimintaan ja asiakkaiden asiointikokemuksiin on kertynyt tietoa vasta uudistuksen alkuvaiheen osalta.

Monilta osin perustoimeentulotuen Kela-siirron on ensiarvioissa todettu toteuttaneen niitä odotuksia ja toiveita, joita sitä kohtaan oli asetettu. Siirto on muun muassa luonut edellytyksiä asiakkaiden yhdenvertaisemmalle palvelulle ja tasalaatuisemmille perustoimeentulotukipäätöksille, toimeentuloturva-asioiden käsittelyssä tarvittavien tietojen tehokkaammalle hyödyntämiselle sekä ajantasaisemmille ja kattavammille tilastotiedoille perustoimeentulotukiasiakkaiden tilanteesta (ks. mm. Laatu ym. 2020 ym.; Korpela ym. 2020).

Jo heti Kela-siirron jälkeen kävi ilmeiseksi, että kaikkia Kela-siirtoon liittyviä odotuksia ja toiveita ei saavutettu, ja myös ennakoidut riskit toteutuivat osittain.

Perustoimeentulotuen toimeenpanon näkökulmasta keskeisen pullonkaulan muodostaa tuen luonne, joka poikkeaa Kelan muista etuuksista. Tuen hakeminen, asiakkaan kokonaiselämäntilanteen selvittäminen ja tuen käsittely vaativat sekä asiakkaalta että Kelalta paljon työtä, ja ne ovat myös työläämpiä prosesseja kuin toimeentulotukiuudistuksen valmisteluvaiheessa

Kelassa osattiin ennakoida. Asiakkaan asian käsittely edellyttää Kelan työntekijöiltä myös enemmän harkintaa kuin siirtopäätöstä tehdessä suunniteltiin. (Heinonen & Laatu 2020b, 60, 97.)

Asiakkaan asian käsittely edellyttää myös paljon sellaista tiedonkeruuta, jota Kelan asiakastietojärjestelmissä ei ole valmiina. Tämä lisää hallinnollista työtä ja pidentää asiakkaan asian kokonaiskäsittelyaikaa. (VTV 2020.)

Koska tuki on osoittautunut oletettua työllistävämmäksi, tuen käsittelyssä ja toimeentulotukiasiakkaiden palvelemisessa on myös tarvittu ennakoitua enemmän työvoimaa (ks. Heinonen & Laatu 2020a, 60). Samalla tuen toimeenpanokustannukset ovat nousseet oletettua suuremmiksi. Työ on myös tuen tarveharkintaisuuden johdosta ammatillisesti vaativampaa kuin alkujaan ainakaan Kelassa osattiin ennakoida. Jo tuen tarveharkintaisuudesta johtuen muun muassa skaalaetujen hyödyntäminen (esim. algoritmien ohjauksessa tapahtuva automatisoitujen ratkaisujen tekeminen) on vaikeampaa kuin useiden Kelan massaetuuksien kohdalla.

Tuen perusluonteesta aiheutuvien pulmien lisäksi keskeiseksi ongelmaksi näyttää muodostuneen se, että jako perustoimeentulotukeen sekä täydentävään ja ehkäisevään tukeen on korostunut Kela-siirron jälkeen kahden toimeenpanijan mallissa.

Toiminnan haasteiden on arvioitu kohdistuvan erityisesti niihin tilanteisiin, joissa edellytetään Kelan perustoimeentulotuen, kuntien täydentävän toimeentulotuen ja sosiaalityön yhteistyötä. Toimijoiden yhteistyölle luovat haasteita muun muassa kahden organisaation erilaiset työorientaatiot,
-järjestelyt ja -käytännöt sekä toiminnalle asetetut ammatilliset vaatimukset (Heinonen ja Laatu 2020b). Koska Kela on kunnallisen sosiaalihuollon ulkopuolinen toimija, se myös soveltaa sosiaalihuollon lainsäädäntöä perustoimeentulotuen toimeenpanossa vain rajatusti. Pulmana on myös Kelan ja kuntien epäsymmetrinen asiakastiedon tietopohja sekä tiedonvaihdon haasteet. (ks. STM 2020a, 22–23.) Nämä seikat määrittävät paitsi työntekijöiden yhteistoiminnan edellytyksiä myös asiakkaiden kokemuksia asiakkuusprosessiensa onnistumisesta (ks. Laatu ym. 2020, 142).

Sosiaalityön ammattilaiset ovat myös raportoineet uudessa tilanteessa lisääntyneestä tarpeesta neuvoa asiakkaita perustoimeentulotuen hakemisessa sekä edistää sosiaalityön asiakkaan yksilöllisen tilanteen huomioimista perustoimeentulotuen päätöksenteossa (Kivipelto ym. 2019; STM 2020a, 20–21).

Toimeentulotuki ja asumisen turvaaminen sosiaaliturvan uudistamistyön keskiössä
Tällä hetkellä on käynnissä kaksi merkittävää sosiaaliturvan uudistushanketta, joiden tarkoituksena on tuottaa ehdotuksia paitsi toimeentulotuen ja sen toimeenpanon myös laajemmin sosiaaliturvaa koskevan kehittämistyön tueksi.

Toimeentulotukilain uudistamista valmistelevan työryhmän väliraportissa (STM 2021, 6–7) on nostettu esiin useita, jo osin edellä mainittuja tuen luonteeseen, kahden toimeenpanijan malliin ja keskinäiseen työnjakoon sekä myös perustoimeentulotuen päätöksentekoon liittyviä kehittämistarpeita.

Työryhmän ehdotusten pohjalta valmistellaan uudistuksia toimeentulotukilakiin tällä hallituskaudella. Tämän lisäksi käynnissä olevassa sosiaaliturvauudistuksessa käsitellään toimeentulotuen kehittämistä pidemmällä aikavälillä osana perusturvan ja asumisen tukien kokonaisuutta.

Sosiaaliturvauudistuksen tavoitteena on ihmisen näkökulmasta nykyistä selkeämpi ja toimivampi järjestelmä, joka mahdollistaa työnteon ja sosiaaliturvan yhteensovittamisen muuttuvissa elämäntilanteissa. Uudistusta valmistelee parlamentaarinen komitea. Se aloitti työnsä alkuvuonna 2020. Komitean toimikausi kestää vuoteen 2027 saakka. (STM 2020b.)

Sosiaaliturvakomitea on määritellyt perusturvan, asumisen tukien ja toimeentulotuen muodostaman kokonaisuuden yhdeksi neljästä sosiaaliturvan keskeisestä ongelmakokonaisuudesta (STM 2020b).

Sosiaaliturvauudistuksessa tavoitteena on asumisen tukien uudistaminen osana sosiaaliturvajärjestelmää niin, että pitkäaikainen toimeentulotuen käyttö vähenee. Tavoitteena on myös kehittää asumisen tukia yksilöllisempään suuntaan. (STM 2020b.)

Asumiskulut ovat keskeinen tekijä, joka aiheuttaa toimeentulotuen tarvetta. Käytännössä toimeentulotuesta on tullut pienituloisimpien kotitalouksien asumistuen jatke, sillä toimeentulotuki korvaa asumistukea enemmän ja korkeampia asumismenoja. Asumismenot korvataan toimeentulotuessa täysimääräisenä vähintään kunnan keskimääräiseen vuokratasoon saakka, kun taas asumistuki korvaa enintään 80 prosenttia asumismenoista. Keskimäärin yleinen asumistuki korvaa noin 50 prosenttia asumismenoista (Jauhiainen ym. 2019, 37).

Asumisen kalleus pienituloisen haaste
Asumisen kalleus on keskeinen pienituloisten ihmisten toimeentulo-ongelmien syy. Asuminen on kallista kasvukeskuksissa ja niistä erityisesti Helsingin seudulla, jossa on pulaa vuokra-asunnoista. Kiihtynyt ja valikoiva muuttoliike suuntautuu pienistä taajamista yliopistokaupunkeihin muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta. (Soininvaara 2020, 3.)

Väestöään menettävillä alueilla asuntojen hinnat laskevat, asuntoja jää tyhjilleen ja niiden kunnossapidosta tulee ongelmallista. Vanhasta asunnosta saatavalla hinnalla ei saa ostettua kasvukeskuksissa uutta asuntoa, mikä vaikeuttaa työn perässä muuttamista. Muuttotappioalueilla myös väestö vanhenee, ja asuntokanta ei välttämättä vastaa ikääntyneitten tarpeita. (Ruonavaara ym. 2020, 11.)

Kansainvälisesti vertailtuna Suomessa asumismenot ovat keskimäärin kohtuullisella tasolla. Asumismenojen kalleus kohdistuu kuitenkin väestöryhmiin eriarvoisesti, ja etenkin vuokralla asuvat ja pienituloiset maksavat asumisestaan suhteessa muita enemmän. Sekä yksityisillä vuokramarkkinoilla että sosiaalisissa vuokra-asunnoissa asuvat kuluttavat asumiseensa selkeästi suuremman osuuden tuloistaan kuin omistusasunnossa asuvat. (Ruonavaara ym. 2020, 49.)

Kotitalouden asumiskustannukset vaikuttavat vahvasti perusturvan riittävyyteen. Perusturva riittää parhaiten pienissä kunnissa ja huonommin pääkaupunkiseudulla, jossa vuokrat ovat korkeimmat. Asumismuodoista vuokra-asunnossa asuvien tilanne on heikompi kuin (velattomassa) omistusasunnossa elävien. (Perusturvan riittävyyden arviointiraportti 2015–2019, 95.)

Asumisen moninainen tukijärjestelmä
Suomessa asumista tuetaan ensisijaisesti sosiaalisten vuokra-asuntojen ja Kelan toimeenpaneman asumistukijärjestelmän kautta. Lisäksi viimesijainen toimeentulotuki täydentää toimeentuloa niillä kotitalouksilla, joiden tulot eivät ensisijaisten etuuksien jälkeen riitä kattamaan välttämättömiksi katsottuja menoja.

Nämä tukijärjestelmät eivät ole toisiaan poissulkevia, vaan pienituloiset ihmiset saattavat asua kunnallisessa vuokra-asunnossa ja saada lisäksi sekä asumistukea että toimeentulotukea (Heinonen 2010, 5).

Asumistuki pienituloisten kohtuullisen asumistason turvaajana
Yleisen asumistuen tarkoitus on alentaa ruokakunnan asumismenoja ja turvata pienituloisten kohtuullinen asumistaso.

Yleistä asumistukea on myönnetty 1940-luvulta alkaen. Aluksi tukea myönnettiin vain monilapsisille perheille ja asteittain sitä on laajennettu kattamaan myös muita ryhmiä. 1980-luvulla se laajeni koskemaan kaikkia asunnon hallintamuotoja ja ruokakuntatyyppejä. Viimeksi asumistukijärjestelmää uudistettiin laajemmin vuonna 2015, jolloin sen myöntämiskäytäntöjä yksinkertaistettiin. Asumistukeen tuli myös 300 euron suuruinen ansiotulovähennys. Vuonna 2017 opiskelijat siirrettiin yleisen asumistuen piiriin (Sosiaaliturvakomitean raporttiluonnos 10.5.2021,
12–13).

Yleisessä asumistuessa korvataan enintään 80 prosenttia huomioon otettavista asumismenoista. Enimmäisasumismenot ylittyvät noin 82 prosentilla saajaruokakunnista. Keskimääräinen ylitys on 151 euroa kuukaudessa. Suurin keskimääräinen ylitys on Helsingissä, 198 euroa kuukaudessa, kun pienimmissä kuntaryhmä IV:n kunnissa se on 117 euroa. Keskimäärin yleinen asumistuki korvaa noin puolet todellisesta vuokrasta. (Sosiaaliturvakomitean raporttiluonnos 10.5.2021, 59.) Yleisen asumistuen saajista 27 prosenttia sai myös toimeentulotukea tammikuussa 2020 (Jauhiainen 2020, 32).

Yleisen asumistuen maksimituet kasvoivat jonkin verran vuoden 2015 uudistuksen yhteydessä. Sen jälkeen muutokset ovat vieneet pikemminkin toiseen suuntaan, joskaan eivät kovin voimakkaasti. (Honkanen 2020.) Samaan aikaan pääkaupunkiseudulla vuokrat ovat nousseet runsaat kahdeksan prosenttia ja muualla Suomessa runsaat kuusi prosenttia vuodesta 2015 (Suomen virallinen tilasto 2021).

Yleistä asumistukea sai vuonna 2020 yhteensä 527 097 ruokakuntaa, joissa asui yhteensä 818 135 henkilöä eli 15 prosenttia väestöstä. Kuukausittain tukea sai keskimäärin 388 000 ruokakuntaa. 94 prosenttia heistä asui vuokralla. (Sosiaaliturvakomitean kokousmateriaali 25.1.)

Vuonna 2020 Kela maksoi asumisen tukia yhteensä 2,6 miljardia euroa. Kaikkiaan Kelan etuuksia maksettiin vuonna 2020 noin 15,9 miljardia euroa, josta asumisen tuet olivat noin 16 prosenttia. Suurin osa asumisen tuista, noin 1,6 miljardia euroa, oli yleistä asumistukea. Perustoimeentulotukea maksettiin asumiskustannuksiin noin 344 miljoonaa euroa. (Kelasto 2021.) Suuri osa perusturvan saajista on oikeutettu toimeentulotukeen ennen kaikkea asumismenojen takia (Sosiaaliturvakomitean raporttiluonnos 10.5.2021, 31–32).

Yleishyödyllisen vuokraasuntotuotannon rooli
Suomi on kokonaisuutena voimakkaan omistusasumisvaltainen maa. Vuoden 2019 lopulla vakinaisesti asutuista asunnoista vuokra-asuntojen osuus oli 34 prosenttia (Asuntokunnat ja asuinolot 2019).

Valtion tarjontatuilla (esimerkiksi asuntojen uudistuotantoon sekä peruskorjaamiseen myönnettävät valtion korkotukilainat ja erilaiset avustukset) on tavoitteena tuottaa kotitalouksille kohtuuhintaista asumista, mahdollistaa monipuolisia asuinalueita, ehkäistä segregaatiota ja tasapainottaa tarvittaessa asuntorakennusalan suhdanteita.

Aravaja korkotukiasuntoja tuottavat ja omistavat pääasiassa kunnat sekä Asumisen rahoitusja kehittämiskeskus ARAn yleishyödylliseksi nimeämät yhteisöt. Asukkaat asuntoihin valitaan sosiaalisin perustein.

Suomessa yleishyödyllinen vuokra-asuntosektori on pienentynyt, kun julkisen sektorin myöntämien tai takaamien lainojen takaisinmaksun myötä asuntokohteita on vapautunut käyttöja luovutusrajoituksista. ARA-asunnot ovat aikavälillä 2000–2018 vähentyneet yli 50 000:lla ja muiden vuokra-asuntojen osuus on nyt lähes kaksinkertainen ARA-asuntoihin verrattuna, kun vielä 2010 sektorit olivat yhtä suuria. (Ruonavaara ym. 2020, 50.)

Yli puolet valtion tukemista asunnoista on muiden kuin asumistuen saajien käytössä (Sosiaaliturvakomitean raporttiluonnos 10.5.2021, 15).

Sosiaalibarometreissa on tarkasteltu toimeentulotukea ja sen toimeenpanoa useita kertoja, laajimmin vuosina 2016–2019, jolloin ensin ennakoitiin ja vuodesta 2017 lähtien seurattiin perustoimeentulotuen Kela-siirron vaikutuksia. Asumista koskevia kysymyksiä on barometrissa ollut aikaisempina vuosina niukemmin. Kyselyssä on kuitenkin joitain kertoja selvitetty muun muassa asunnottomuutta ja asumisen kalleutta.

Vuoden 2021 Sosiaalibarometrin kysymykset painottuvat Kelan ja kuntien sosiaalitoimen toimeentulotukityön rajapintaan ja aiemmissa Sosiaalibarometreissa esille tulleiden toimeentulotuen toimeenpanon ongelmakohtien yksityiskohtaisempaan tarkasteluun.

Lisäksi, koska asunto on pienituloisten ihmisten kannalta merkittävä menoerä ja toisaalta myös perustuslain turvaama oikeus, selvitetään keinoja tukea heille kohtuuhintaista asumista ja asumisen tukimuotoihin liittyviä kehittämistarpeita.

Tutkimuskysymykset
Julkaisussa tarkastellaan:

• Millaiseksi arvioidaan perustoimeentulotuen toimeenpanon ajankohtainen tila?

• Miten yhteistyö toimii Kelan toimeentulotuen työntekijöiden ja kunnan sosiaalitoimen työntekijöiden kesken? Millaisia yhteistyön rakenteita on käytössä tai kokeiltu yhteistyön vahvistamiseksi?

• Miten toimii tiedonvaihto asiakkaan tilanteesta Kelan ja kuntien sosiaalitoimen kesken?

• Millaiseksi arvioidaan sosiaalityön asiantuntemus Kelan toimeentulotukityössä?

• Miten toteutuu sosiaalityön tuen tarpeessa olevien asiakkaiden ohjaus Kelasta sosiaalitoimeen?

• Millaisilla keinoilla tuetaan parhaiten mahdollisuutta asua kohtuuhintaisesti?

• Miten asumistukijärjestelmää tulisi eri toimijoiden mukaan uudistaa?

Tutkimusaineisto
Tulokset perustuvat yhteensä 1047 vastaajan näkemyksiin. Aineisto kerättiin sähköisillä kyselyillä, joiden vastausaika oli 11.1.– 4.2.2021. Tarkastelussa käytetään Sosiaalibarometri-kyselyn saaneista neljän vastaajaryhmän vastauksia. Osa kysymyksistä on tiedusteltu 2–4 taholta, muutamat vain yhdeltä taholta.

Kunnista ja yhteistoiminta-alueilta toimeentulotukeen ja asumiseen ottivat kantaa kuntien sosiaali- ja terveysjohtajat ja sosiaalityöntekijät. Kelan vastaukset koottiin asiakkuusja etuuspalvelujen johdolta (vakuutuspiirien ja tulosyksiköiden johtajat, yksiköiden ja keskuksen päälliköt, ryhmäpäälliköt) sekä toimeentulotuen ratkaisuasiantuntijoilta ja asiakaspalvelutyötä tekeviltä palveluasiantuntijoilta. Kelan toimihenkilöistä mukana on edustava otos, muiden vastaajaryhmien osalta on kyse kokonaistutkimuksesta.

Kelan johdon vastaajista käytetään tulosanalyysissa nimitystä Kelan esihenkilöt. Toimeentulotuen ratkaisuasiantuntijoista ja palveluasiantuntijoista käytetään käsitettä Kelan toimihenkilöt, mikäli molempien vastauksia käsitellään yhdessä.

Kelan ratkaisuja palveluasiantuntijoiden vastausprosentti on 52 ja esihenkilöiden 51. Sosiaali- ja terveysjohtajista vastasi kyselyyn 31 prosenttia ja sosiaalityöntekijöiden vastauksia on 412. Sote-johtajien vastaukset kattavat Manner-Suomen kunnista 59 prosenttia ja sosiaalityöntekijöiden vastaukset 68 prosenttia. Tutkimuksen toteutusta ja tutkimusaineistoa, esimerkiksi vastaajien koulutusta ja alueellista jakautumista, on kuvattu yksityiskohtaisemmin Sosiaalibarometri 2021:1-julkaisussa (Sosiaalibarometri 2021:1).

Tutkimusaineiston analyysi
Julkaisussa on käytetty kahta eri kyselyaineistoa: vuoden 2021 kyselyaineistoista muodostettua primääriaineistoa ja vuosien 2016–2021 Sosiaalibarometrien aineistoista yhdistettyä vuosivertailuaineistoa.

Vuoden 2021 primääriaineisto muodostettiin neljästä erillisestä kyselyaineistosta, vastaajatahoja taustoittavista tilastotiedoista ja alueellisista ryhmittelytiedoista. Vastaajia koskevat tekstimuotoiset kysymykset purettiin strukturoiduiksi, luokitelluiksi muuttujiksi. Siten tutkimusaineisto sisälsi aluksi 168 muuttujaa, joista 15 oli tekstimuotoisia.

Useimmat tekstimuotoiset muuttujat ovat kysymyspattereita täydentäviä, ”muu, mikä?” -tyyppisiä kysymyksiä ja sisältävät siten kohtuullisen niukasti vastauksia. Enemmän vastauksia sisältävät avoimet kysymykset on ryhmitelty tekstinkäsittelyohjelmassa sisällön mukaan ja on kuvattu julkaisussa tiiviisti avovastaussitaatteja hyödyntäen.

Lopullinen käytetty tutkimusaineisto on tuntuvasti laajempi. Ristiintaulukointeja ja tulosten tiivistämistä varten kyselyissä tiedusteltujen kysymysten kaikki 5 ja 6-portaiset asteikot on luokiteltu 3–4 luokkaan. Joitain muuttujia on myös tiivistetty kaksiluokkaisiksi, kyllä–ei-vaihtoehtoihin. Kysymyksissä on pääsääntöisesti mukana en osaa sanoa -vaihtoehto. Se on jätetty aina mukaan myös luokiteltuun muuttujaan.

Tulosten analysoinnissa käytetään ensisijaisesti kuvailevia menetelmiä. Tulokset on analysoitu ensin frekvenssijakaumien pohjalta. Seuraavaksi eri vastaajaryhmien näkemyksiä on verrattu ristiintaulukointien avulla.

Aineiston muuttujat ovat ensisijaisesti luokitteluja välimatka-asteikollisia. Siten ristiintaulukointien ilmaisemat näkemyserot on varmistettu khin neliö -testillä, josta on raportoitu erittäin merkitsevät (p ≤ 0,001), merkitsevät (p ≤ 0,01) ja melkein merkitsevät (p ≤ 0,05) erot. Vastaajaryhmien väliset tilastollisesti merkitsevät erot on merkitty kaikista edellisistä merkitsevyystasoista samalla *-merkillä jakaumatietoja esittäviin taulukoihin.

Ristiintaulukoinneilla on tarkasteltu lisäksi koko aineistosta mahdolliset alueelliset erot sekä sosiaali- ja terveydenhuollon vastaajista asukasmäärän mukaiset erot. Soveltuvissa kysymyksissä tuloksia on verrattu koulutustaustan, kuntavastaajia tilastollisen suuralueen, sosiaalityöntekijöitä vastuualueen ja Kelan toimihenkilöitä tehtävänimikkeen (ratkaisuja palveluasiantuntijat) mukaan. Kelan toimihenkilöiden näkemyksiä on ollut mahdollista ristiintaulukoida myös sen mukaan, onko vastaaja siirtynyt Kelaan sosiaalitoimesta vuoden 2017 toimeentulotukiuudistuksen yhteydessä.

Kelan ja kuntien hallinnolliset aluejaot poikkeavat toisistaan. Selkeyden ja vertailtavauuden vuoksi aluetarkasteluissa on sovellettu Kelan vakuutuspiirija asiakaspalveluyksikköjakoa myös kuntavastaajille. Aluejako on tällöin eteläinen, keskinen, läntinen, itäinen ja pohjoinen vakuutuspiiri.

Analyysia on syvennetty paikoin hyödyntämällä vastaajien ryhmittelyyn klusterianalyysia.

Soveltuvin osin tuloksia on verrattu aiempiin, vuosien 2016–2019 Sosiaalibarometrien tuloksiin. Yhdenmukaisimmin aiemmin on tiedusteltu Kelan ja sosiaali- ja terveystoimen vastaajien näkemyksiä yhteistyön sujumisesta toimeentulotuessa, sosiaalityön asiantuntemusta Kelassa sekä toimeenpanoa koskevia arvioita toimeentulotuen hakemisen kynnyksestä, tukihakemuksen täyttämisen helppoudesta, Kelasta ja sosiaalitoimesta haettavan tuen selkeydestä, haun byrokraattisuudesta sekä henkilökohtaista tukea tarvitsevien asiakkaiden ohjaamisesta verkkoasiointiin. Asumista koskevissa kysymyksissä on aiempina vuosina tiedusteltu arvioita alueen kohtuuhintaisten asuntojen riittävyydestä.

Aikasarjatarkasteluissa käytettyjen eri vuosien aineistojen vastaajia on vertailtu liitteessä 1.

Kelalla on keskeinen rooli perustoimeentulotukeen oikeutettujen ihmisten säällisen elämän perusedellytyksien turvaamisessa. Miten tuen hakeminen sujuu? Onko tuen käsittelyyn ja asiakkaiden asioiden selvittämiseen Kelassa riittävästi aikaa ja osaamista? Miten toimii Kelan ja kuntien asiakasyhteistyö eri puolilla Suomea? Saavatko asiakkaat tarvitsemansa avun?

PERUSTOIMEENTULOTUEN toimeenpanolla tarkoitamme tässä perustoimeentulotukea koskevan lainsäädännön täytäntöönpanoa ja tähän liittyviä prosesseja ja toimintatapoja Kelassa (ja joiltain osin myös kunnissa).

Onnistunutta perustoimeentulotuen toimeenpanoa edesauttavia asioita ovat muun muassa kunnollinen laintulkintaan liittyvä ohjeistus, toimivat työjärjestelyt, riittävä henkilöstö ja henkilöstön osaaminen sekä sujuva asianosaisten viranomaisten välinen yhteistoiminta. Toimeenpanon onnistuminen riippuu myös monenlaisista tuen luonteeseen, palvelujärjestelmän rakenteisiin sekä asiakkaiden ominaisuuksiin liittyvistä tekijöistä.

Asiakkaan näkökulmasta katsottuna asiakkaan oikeuksiin pääsyä vaikeuttavia asiointikynnyksiä voivat muodostaa muun muassa tuen tarveharkintaisuus, toimeenpanojärjestelmän monimutkaisuus, vaikeaselkoisuus ja byrokraattisuus, sekä asiakkaan omat heikot asiointivalmiudet. (ks. Laatu ym. 2020.) Mikäli kynnys toimeentulotuen hakemiseen on syystä tai toisesta liian korkea, tuki saattaa jäädä jopa kokonaan hakematta, vaikka ihmiset olisivat siihen oikeutettuja.

Perustoimeentulotuen hakemisen helppous
Ennen vuoden 2017 toimeentulotukiuudistuksen toteuttamista sekä kunnissa että Kelassa odotettiin yleisesti, että tuen toimeenpanon siirtäminen Kelaan madaltaisi tuen hakemisen kynnystä. Kelassa asioimisen ajateltiin olevan kuntien sosiaalitoimessa asioimista vähemmän leimaavaa (Rajavaara ja Ylikännö 2016). Uudistuksen ajateltiin myös sujuvoittavan erityisesti niiden asiakkaiden asiointia, jotka hakevat tukea ainoastaan rahan puutteeseen (Laatu ym. 2020, 22–23). Vuonna 2016 toteutetun Sosiaalibarometrin mukaan peräti 85 prosenttia sosiaalityöntekijöistä arvioi, että tulevan uudistuksen myötä kynnys hakea toimeentulotukea pienenee. Kelan esihenkilöistä näin ajatteli melkein jokainen (96 %) vastaaja.

Vuonna 2019, kaksi vuotta uudistuksen toteuttamisen jälkeen selvitettiin, oliko hakemisen kynnys luonnehdittavissa matalaksi. Tätä mieltä oli sosiaalityöntekijöiden keskuudessa vajaa puolet (48 %), mutta Kelan esihenkilöistä lähes kaikki (96 %). Kelan toimihenkilöistä samaa mieltä oli melkein yhtä moni (86 %) (Sosiaalibarometri 2019).

Kynnys siis saattoi siirron jälkeen madaltua sekä kunnissa että Kelassa, mutta käsitys siitä, onko se edelleenkään (tarpeeksi) matala, jakoi kuntien ja Kelan vastaajia.

Vuonna 2021 Kelan vastaajat ovat entistäkin yksimielisempiä siitä, että kynnys toimeentulotuen hakemiseen on tarpeeksi matala. Kelan toimihenkilöistä tätä mieltä on 93 ja Kelan esihenkilöistä 94 prosenttia vastaajista. Kuntien sosiaalityöntekijät näkevät edelleen tilanteen Kelan vastaajia kriittisemmin. Vain hieman yli puolet (51 %) kuntien sosiaalityöntekijöistä on sitä mieltä, että kynnys hakea tukea on riittävän matala. (Kuvio 1, liite 2.)

Yksi keskeinen tuen hakemisen kynnykseen konkreettisesti vaikuttava asia on tukihakemuksen täyttämisen työläys. Vuodesta 2017 lähtien perustoimeentulotukea on haettu valtakunnallisesti käytössä olevalla Kelan hakemuksella. Koska valtaosa (80 %) toimeentulotukiasiakkaista asioi nykyään sähköisesti Kelan verkkoasiointipalvelussa (Kela 2020), on erityisen tärkeää, että hakemuksen täyttäminen on asiakkaalle vaivatonta ja siitä selviää mahdollisimman moni ilman virallista tai epävirallista tukea.

Vuonna 2019 sosiaalityöntekijöistä kuitenkin vain neljännes (25 %) oli Sosiaalibarometrin tulosten perusteella sitä mieltä, että hakemuksen täyttäminen on helppoa (liite 2). Kelan toimihenkilöistä näin ajatteli useampi, reilut kaksi kolmasosaa (69 %) vastanneista.

Hakemuksen täyttäminen on useimmille asiakkaille helppoa

63 % KELAN TOIMIHENKILÖISTÄ

Vuonna 2021 väittämä oli muotoiltu seuraavasti: ”tukihakemuksen täyttäminen on useimmille asiakkaille helppoa”. Kysymysmuotoilun lievennyksestä ja kuluneesta kahdesta vuodesta huolimatta sosiaalityöntekijöiden ja Kelan toimihenkilöiden välinen näkemysero ei ole kaventunut. Kuntien sosiaalityöntekijöistä samaa mieltä on edelleen vain noin neljännes (26 %). Vastaavasti Kelan toimihenkilöistä miltei kaksi kolmasosaa (63 %) on väitteen kanssa samaa mieltä. Väitteen kanssa eri mieltä on Kelan toimihenkilöistä reilu neljännes (27 %), kunnan sosiaalityöntekijöistä taas reilusti yli puolet (61 %). (Kuvio 2.)

Hakemuslomakkeen täyttämisen työläyttä on selvitetty myös suoraan Kelan asiakkailta. Vuonna 2018 Kelan tutkimusyksikön toteuttamassa kyselyssä 28 prosenttia perustoimeentulotukiasiakkaista vastasi, että hakemuslomakkeen täyttäminen oli työlästä. Verrattuna Kelan muita etuuksia hakeneisiin asiakkaisiin toimeentulotukiasiakkaat kokivat keskimäärin hakemisen vain hieman työläämpänä kuin muut, vaikka tuki edellyttää asiakkaalta yksityiskohtaista oman elämäntilanteen avaamista.

(Laatu ym. 2020, 141.) Kelan työntekijöiden arviot hakemisen työläydestä näyttäisivät vastaavan toimeentulotukiasiakkaiden omia yleisiä kokemuksia paremmin kuin sosiaalityöntekijöiden arviot, jotka ovat keskimäärin edellisiä kielteisempiä.

Merkittävä tuen hakemisprosessin työläyttä lisäävä seikka ovat hakemukseen tarvittavat lisäselvitykset. Tuen hakeminen edellyttää lähes aina sitä, että asiakas toimittaa hakemukseen monenlaisia liitteitä ja lisäselvityksiä, jotka koskevat esimerkiksi tuen tarvetta ja tuloja (esim. elatusapu, palkkatulot) ja menoja (esim. vuokrasopimus tai sähkölasku).

Toimeentulotuen haku edellyttää asiakkaalta liikaa lisäselvityksiä

54 % SOSIAALITYÖNTEKIJÖISTÄ

Liitteiden määrä saattaa olla huomattava myös Kela-siirron jälkeisessä tilanteessa, vaikka tilanne onkin todennäköisesti parantunut entiseen verrattuna. Asiakkaiden ei enää tarvitse toimittaa perustoimeentulotukihakemukseen liitteitä esimerkiksi asumistukija työttömyysturvapäätöksistä, joita he saavat Kelasta.

Tilanne ei silti näytä edelleenkään tyydyttävältä. Pyysimme kyselyssä vastaajia ottamaan kantaa väitteeseen: ”tuen hakeminen edellyttää asiakkaalta liian paljon lisäselvityksiä”. Kelan työntekijöistä viidennes (20 %) ja kunnan sosiaalityöntekijöistä reilu puolet (54 %) on väitteen kanssa samaa mieltä. Edelleen siis erityisesti kunnissa toivotaan yleisesti asiaan parannusta.

Asiakkaille vuonna 2018 tehdyn kyselyn perusteella tuen hakemisessa edellytetään usein asiakkailta myös turhia tai jo valmiiksi Kelan saatavilla olevia tietoja. Melkein puolet perustoimeentulotukiasiakkaista oli sitä mieltä, että hakemuslomakkeessa kysyttiin joko tarpeettomia tietoja tai tietoja, jotka Kela olisi voinut itse selvittää. (Laatu ym. 2020, 141.) Kelan mahdollisuuksia saada tietoja toimeentulotukiasian käsittelyä varten rajaavat kuitenkin etenkin erilaiset asiakkaiden tietosuojaa ja tietojenkäsittelyoikeutta koskevat säädökset. Asiakkailla saattaa näin olla myös virheellisiä käsityksiä siitä, minkälaista tietoa Kelan on mahdollista saada perustoimeentulotuen käsittelyä varten.

Kelan ja kuntien työnjaon selkeys
Koska toimeentulotuen myöntäminen on jakautunut sekä Kelalle että kunnille, tämä työnjako on luultavasti lisännyt asiakkaiden epätietoisuutta siitä, mihin menoihin toimeentulotukea tulisi hakea Kelasta, mihin kunnasta. Muutoinkin tuen moniosainen rakenne ja sitä koskeva kahden toimijan työnjako saattaa olla epäselvä.

Työnjako on myös vaihdellut kunnittain toimeentulotukiuudistuksen alkuvaiheessa. Tuolloin kunnissa suhtauduttiin eri tavoin tilanteisiin, joissa asiakas haki täydentävää toimeentulotukea menoihin, jotka olisi kuulunut kattaa perustoimeentulotuella. Etenkin suuremmissa kunnissa myönnettiin täydentävää toimeentulotukea menoihin, jotka kuuluivat perustoimeentulotuella katettaviksi. Ruuhkautuneessa tilanteessa kunnissa haluttiin varmistaa, että asiakkaat saivat tarvitsemansa tuen. Toisaalta osassa kunnista asiakkaat ohjattiin järjestelmällisesti takaisin Kelaan, mikäli menot kuuluivat perustoimeentulotukikäsittelyyn. (Blomgren ym. 2020, 220–221.)

Jo vuoden 2019 Sosiaalibarometrissa selvisi, että epäselvyys kuntien ja Kelan työnjaosta on yksi toimeentulotuen toimeenpanon kipukohdista. Harvempi kuin joka kymmenes sosiaalityöntekijä ja Kelan toimihenkilö oli tuolloin sitä mieltä, että asiakkailla on selkeä näkemys siitä, mihin asioihin haetaan perustoimeentulotukea, mihin täydentävää tai ehkäisevää toimeentulotukea (Sosiaalibarometri 2019).

Tilanne ei parin viime vuoden aikana ole tältä osin juuri parantunut. Vuonna 2021 edelleen ainoastaan 11 prosenttia sosiaalityöntekijöistä ja 16 prosenttia Kelan toimihenkilöistä on sitä mieltä, että asiakkaiden käsitys Kelan ja kunnan hyväksymistä menoista on selkeä. Kyselyyn jätettyjen avovastausten perusteella erilaisten menolajien hyväksyminen on epäselvää paitsi asiakkaille, osin myös tukikäsittelyä Kelassa ja kunnissa hoitaville työntekijöille. Palaamme työntekijöiden eriäviin käsityksiin erilaisten menolajien hyväksymisestä tarkemmin luvussa 2.2.

Asiakkaille tuen hakemiseen tarjottu tuki
Kelassa on jo pitkään supistettu Kelan asiointipisteiden määrää ja aukioloaikoja ja panostettu omatoimisen asiointipalvelun kehittämiseen verkkoasiointiväylän kautta. Toiminnan motiivina ovat paitsi kustannussäästöt myös palvelujen turvaaminen niitä eniten tarvitseville, jotka eivät voi (tai halua) hoitaa asioitaan itse verkossa. Sähköisen asiointipalvelun rinnalla Kelassa onkin viime vuosina lisätty uusia henkilökohtaisen asiakaspalvelun muotoja, muun muassa asiakkuusvastaavapalvelu ja ajanvarauspalvelu.

Asiakkuusvastaavapalvelu on erityistä tukea tarvitseville asiakkaille räätälöity toimintamalli, jossa asiakkaille osoitetaan (yleensä määräajaksi) oma palveluneuvoja, jonka kanssa asiakkaan on mahdollista hoitaa asioitaan (Turkia 2021, 147). Ajanvarauspalvelu puolestaan on tarkoitettu kaikille asiakkaille ja ajanvarausta suositellaan etenkin silloin, kun asiakkaan asia edellyttää Kelan toimihenkilöltä tavallista enemmän asioiden selvittämistä. Koronaepidemian aikana ajanvarauspalvelu on toiminut ensisijaisesti puhelimitse (Kela 2021a).

Kunnissa on toimeentulotukiuudistuksen toteuttamisen jälkeen oltu huolissaan siitä, jäävätkö henkilökohtaista asiakaspalvelua tarvitsevat asiakkaat kuitenkin Kelassa liian usein vaille apua. Asiakkaiden elämäntilanne on usein monimutkainen ja asiointivalmiudet heikot ja tuki itsessään on monimutkainen ja työläs hakea. Verkkoasiointipalvelut ja niitä täydentävät uudenlaiset henkilökohtaisen asioinnin muodot eivät välttämättä takaa sitä, että henkilökohtaisen palvelun tarpeessa olevat saavat tätä palvelua aina tarvitessaan.

Jo vuoden 2019 Sosiaalibarometrissa kuntien sote-johtajista yli puolet (52 %) ja sosiaalityöntekijöistä lähes 70 prosenttia arvioi, että Kela ohjaa henkilökohtaisen palvelun tarpeessa olevia hakemaan etuutta omatoimisesti verkossa. Myös Kelan ratkaisuasiantuntijoista näin ajatteli yli puolet (55 %). Kelan esihenkilöiden arviot asiasta olivat vuonna 2019 harvemmin näin kielteisiä. Heistä vain 15 prosenttia oli väitteen kanssa samaa mieltä.

Koska asia on heikompiosaisten asiakkaiden oikeuksien toteutumisen kannalta tärkeä ja seurannan arvoinen, kysyimme asiaa uudelleen tänä vuonna. Tulosten perusteella arvioissa ei ole tapahtunut suuria muutoksia. Kuntavastaajat näkevät tilanteen suunnilleen samanlaisena kuin aiemminkin. Sosiaalityöntekijöistä kaksi kolmasosaa (67 %) on sitä mieltä, että asiakkaita ohjataan asiakkaiden tarpeiden kannalta epätarkoituksenmukaisesti sähköisiin asiointipalveluihin. Sote-johtajistakin tätä mieltä on yli puolet (54 %).

Henkilökohtaista apua tarvitsevia asiakkaita ohjataan usein hakemaan etuutta verkossa

47 % KELAN RATKAISUASIANTUNTIJOISTA

Myös Kelan ratkaisuasiantuntijoista ja asiakaspalvelutyötä tekevistä Kelan palveluasiantuntijoista noin puolet on sitä mieltä, että asiakkaita ohjataan Kelassa usein hakemaan etuutta omatoimisesti verkossa, vaikka he tarvitsisivat henkilökohtaista apua tuen hakemiseen. Selkein muutos negatiiviseen suuntaan on tapahtunut Kelan esihenkilöiden arvioissa. Vielä kaksi vuotta sitten heistä vain reilu kymmenesosa oli sitä mieltä, että henkilökohtaista palvelua tarvitsevia asiakkaita ohjataan Kelassa omatoimiseen asiointiin. Tänä vuonna tätä mieltä on jo lähes kolmannes (31 %) esihenkilöistä. (Kuvio 4 ja liite 2.)

Vastausten perusteella kuntien työntekijät näkevät yleisesti tuen hakemiseen ja asiointiin liittyvät prosessit asiakkaiden kannalta ongelmallisemmiksi kuin Kelan työntekijät. Ero saattaa selittyä ainakin osittain Kelan ja kuntien asiakaskunnan erilaisuudella. Nykymallissa kunnissa asioivat toimeentulotukiasiakkaat ovat useammin juuri niitä asiakkaita, joilla on perustoimeentulotuen tarpeen lisäksi myös muita elämäntilanteeseen ja asiointivalmiuksiin liittyviä ongelmia. Siinä missä Kelassa nähdään koko perustoimeentulotukiasiakkaiden kirjo, kunnissa asioi luultavasti Kelaa enemmän asiakkaita, joille tuen hakeminen on kenties useammastakin syystä keskimääräistä työläämpää.

Tukikäsittelyn sujuvuus
Toimeentulotuen myöntäminen on huolellista harkintaa ja tarkkuutta vaativaa työtä. Se edellyttää monenlaisten asiakkaan elämäntilannetta ja tarpeita koskevien tietojen käsittelyä. Toisaalta muun muassa hallintolain vaatimusten (Hallintolaki 434/2003, 23 §) ja tuen viimesijaisen luonteen takia, tukikäsittelyn on oltava ripeää. Lisäksi osalla toimeentulotukea tarvitsevista asiakkaista elämäntilanne on kriisiytynyt, jolloin he tarvitsevat toimeentulotukea kiireellisesti.

Keskeinen tukikäsittelyn sujuvuutta ja nopeutta edistävä tekijä on helppokäyttöinen, kattava ja ajantasainen asiakastietojärjestelmä. Kuten johdannossa jo todettiin, Kela saa vain osan tukikäsittelyssä tarvittavista tiedoista suoraan omista tietojärjestelmistään (esim. Kelan myöntämät muut etuudet) ja automaattisesti tai erikseen pyytämällä muilta viranomaisilta (esim. tieto mahdollisesta työnhausta).

Merkittävän osan tukikäsittelyssä tarvittavista tiedoista Kela kerää hakemuksessa ja sen liitteissä edelleen asiakkaalta. Perustoimeentulotuessa tällaisia tietoja ovat esimerkiksi asiakkaan säännölliset menot kuten asumiskustannukset, elatusapu ja lääkemenot.

Asiakkaan elämäntilanteen hahmottaminen vaatii edelleen myös useiden tietojen yhdistämistä ja tarkistamista useammasta tietolähteestä. Rekistereiden välittämä tieto asiakkaan tilanteesta ei myöskään välttämättä vastaa asiakkaan todellista elämäntilannetta. Toimeentulotukea hakevan ihmisen kotitaloudessa saattaa todellisuudessa asua esimerkiksi lapsia, jotka jäävät väestötietojärjestelmän perusteella näkymättömiin, koska he ovat virallisesti kirjoilla toisen vanhemman osoitteessa. Kuitenkin muualla virallisesti asuvat lapset voidaan laskea osaksi asiakkaan ruokakuntaa toimeentulotukea myönnettäessä, mikäli lapset viettävät sään-

nöllisesti aikaa kummassakin kodissa. Toimeentulotuen tarve saattaa lisäksi liittyä esimerkiksi asiakkaan elämäntilanteessa tapahtuneeseen äkilliseen muutokseen. Tällaisissa tilanteissa tietojärjestelmien välittämä tieto asiakkaan tilanteesta voi olla vanhentunutta.

Koska asiakastietojen keruu, yhdistely ja käyttö osana tuen ratkaisuprosessia sisältää ainakin lähtökohtaisesti monenlaista työtä, ja myös monenlaisia mahdollisia katvealueita, kysyimme sekä Kelan että kuntien työntekijöiltä, miten byrokraattisena he pitävät perustoimeentulotuen käsittelytyötä sekä miten riittävänä tai riittämättömänä he pitävät käytössään olevia asiakastietoja. Perustoimeentulotukikäsittelyn byrokraattisuudesta varsinkin sosiaalityöntekijöillä on selviä mielipiteitä. Sosiaalityöntekijöistä vain noin kahdeksasosa (14 %) on sitä mieltä, että toimeentulotuen myöntämisessä on vain vähän asiakkaiden kannalta turhaa byrokratiaa. Sote-johtajista näin ajattelee vajaa viidennes (18 %) vastanneista. Kelan ratkaisuasiantuntijoista yli kolmannes (39 %) on sitä mieltä, että tuen myöntämisessä on vain vähän turhaa byrokratiaa. Päinvastaista mieltä olevia on sosiaalityöntekijöistä 61 prosenttia ja Kelan ratkaisuasiantuntijoista 33 prosenttia. (Liite 2.)

Sosiaalityöntekijöiden käsityksissä Kelan toimeentulotukikäsittelyn byrokraattisuudesta ei vuodesta 2018 vuoteen 2021 ole tapahtunut juurikaan muutoksia. Kelan ratkaisuasiantuntijoiden näkemykset ovat vuoden 2018 jälkeen parantuneet jonkin verran. (Kuvio 5.)

Lähes puolet (47 %) Kelan toimihenkilöistä on sitä mieltä, että perustoimeentulotukipäätöksiä tekevillä ratkaisuasiantuntijoilla Kelassa on käytössään riittävät tiedot asiakkaan tilanteesta tukipäätösten tekemistä varten. Kelassa ratkaisutyötä tekevistä selvä enemmistö (60 %) ajattelee näin. Kuntien sosiaalityöntekijöistä tätä mieltä on vain runsas neljännes (28 %). Melkein viidennes heistä ei osannut ottaa väitteeseen kantaa, mikä kertonee siitä, että monella sosiaalityöntekijällä ei ole kovin hyvää käsitystä siitä, millaisen tiedon varassa päätöksiä Kelassa tehdään. (Kuvio 6.)

Mitä tulee tukikäsittelyn ripeyteen, kuntien sosiaalityöntekijöistä 44 prosenttia on sitä mieltä, että asiakas saa perustoimeentulotukipäätöksen nopeasti. Kelan ratkaisuasiantuntijoista tätä mieltä on melkein yhdeksän kymmenestä (89 %) ja esihenkilöistä vieläkin useampi (94 %).

Vuonna 2019 alle kolmannes kuntatyöntekijöistä oli sitä mieltä, että asiakas saa toimeentulotukipäätöksensä nopeasti. Ratkaisuasiantuntijoista tätä mieltä oli vuonna 2019 62 prosenttia. Sekä kuntien sosiaalityöntekijöiden että Kelan ratkaisuasiantuntijoiden näkemykset tukikäsittelyn nopeudesta ovat siis parissa vuodessa parantuneet selvästi. (Kuvio 5.)

Tietojenluovutus viranomaisten välillä
Perustoimeentulotuen sujuva käsittely edellyttää sitä, että Kelan ratkaisuasiantuntijat saavat riittävästi ja riittävän nopeasti muilta viranomaisilta niitä tietoja, joita tarvitaan asiakkaan asian ratkaisemiseksi. Myös toimeentulotukiasiakkaiden parissa työskentelevät kuntien sosiaalityöntekijät odottavat saavansa toimeentulotukea ja sen käsittelyä koskevat tarvittavat tiedot joutuisasti Kelan suunnalta. Tätä viranomaisten välistä tietojen luovutusta ja sen reunaehtoja säädellään lainsäädännöllä (Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 812/2000, 20§, 21§ ja 22§).

Kysyimme Kelan ja kuntien työntekijöiltä tietojen saamista ja luovuttamista koskevien säädösten selkeydestä ja toimivuudesta. Kysymys oli muotoiltu seuraavasti: ovatko viranomaisten toimeentulotukea koskevien tietojen saamista, luovuttamista ja yhteisasiakkuutta koskevat säädökset mielestänne selkeät? Kysymys näyttää olevan isolle osalle vastaajista vaikea, koska Kelan esihenkilöistä noin kolmannes (36 %), Kelan toimihenkilöistä miltei puolet (47 %) ja kunnan sosiaalityöntekijöistäkin 41 prosenttia ei osaa vastata kysymykseen.

Sosiaalityöntekijöistä vajaa puolet (45 %) ja Kelan toimihenkilöistä kolmannes (33 %) pitää tietojen vaihtoa koskevia säädöksiä selkeinä. Sosiaalityöntekijöistä 15 prosenttia ja Kelan toimihenkilöistä viidennes on sitä mieltä, etteivät tietojen saamista, luovuttamista ja yhteisasiakkuutta koskevat säädökset ole selkeitä.

Ne vastaajat, jotka kokevat, että säädökset eivät ole selkeitä, saivat täydentää avovastauksella, miltä osin niitä tulisi muuttaa asiakkaan edun takaamiseksi. Näissä avovastauksissa työntekijät tuovat esiin säädösten epäselvyyteen/epäjohdonmukaisuuteen, asiakkaan suostumuksen saamiseen ja toisaalta viranomaisten tietojen vaihtoon liittyviä proseduaalisia ongelmia.

Etenkin Kelan vastaajat kertovat epäjohdonmukaisuuksista tietojenluovuttamisessa. Luovutusta koskevat säännökset vaihtelevat riippuen sekä luovuttajatahosta että asiakkaan elämäntilanteesta. Ongelmalliseksi koetaan muun muassa se, että Kela saa tietoja ilman asiakkaan erillistä suostumusta työeläkelaitoksilta, mutta ei esimerkiksi työttömyyskassoista. Osa Kelan käsittelijöistä on sitä mieltä, että etuuskäsittelyä sujuvoittaisi oikeus saada ilman suostumusta tietoa muun muassa päivähoitomaksuista, vuokranantajalta, palvelutaloista, lastenvalvojilla vahvistetuista elatusja tapaamissopimuksista ja vangitsemistiedoista.

Tietojenluovutusta koskevat säännökset (ja niiden toteuttaminen) eivät kaikkien vastaajien mukaan nykyisellään palvele riittävästi asiakkaan tarpeita. Moni kokee säännökset periaatteessa selvinä, mutta katsoo etteivät ne edistä asiakkaan tilanteen nopeaa tai sujuvaa käsittelyä. Pikemminkin ne estävät hyvän hallinnon periaatteiden toteuttamisen.

”Yhteisen asiakassuunnitelman tekemiseksi tarvittavien tietojen tulisi voida liikkua Kelan, kuntien, työhallinnon, terveydenhuollon välillä ja asiakassuunnitelma tulisi voida kirjata yhteen paikkaan niin että asiakas ja toimijat näkevät sen. Organisaatiolähtöiset tietosuojasäännökset eivät vastaa asiakkaan tarpeita/suojaa riittävästi. Keskeistä pitäisi olla se mitä tietoja ammattihenkilö tarvitsee tehdäkseen työnsä hyvin.”

KELAN ESIHENKILÖ

Varsinkin esihenkilöt toivovat, että tietojen luovutusta koskevaa lainsäädäntöä muutettaisiin siten, että parannettaisiin viranomaisten mahdollisuuksia saada asiakkaan asian käsittelyyn vaadittavia tietoja ilman asiakkaan erillistä suostumusta.

Myös osa Kelan työntekijöistä kokee, ettei heillä ole tietojenluovutusta koskevien säädösten jäykkyyden takia mahdollisuutta hoitaa työtään niin hyvin kuin he toivoisivat.

”(…) asiakkaalta pitää kysyä suostumusta joka asiaan. Tämä on raskasta myös asiakkaalle eikä asiakas aina ymmärrä miksi häneltä suostumusta pyydetään”.

KELAN TOIMIHENKILÖ

”Salassapitosäädökset estävät oikean yhteistyön tekemisen asiakkaan parhaaksi. Sosiaalitoimi saa kyllä Kelasta tietoa tehtävänsä hoitamiseen, mutta toiseen suuntaan tiedon kulku on haastavampaa ellei asiakkaalta saa suostumusta.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Paradoksaalisesti tietojen luovuttamista koskevaa suostumusta asiakkaalta tunnutaan avovastausten perusteella tarvittavan juuri niiltä asiakkailta, joilta suostumuksen saaminen on kaikkein vaikeinta.

Yleisesti tarkasteltuna kuntien sosiaalityöntekijöistä kuitenkin yli puolet (57 %) ja Kelan ratkaisuasiantuntijoistakin 42 prosenttia on sitä mieltä, että tarvittavan suostumuksen saaminen asiakkaalta on helppoa (kuvio 7).

Kysyimme Kelan toimihenkilöiltä, tietävätkö he, milloin asiakkaan asian käsittely edellyttää hänen suostumustaan. Toimihenkilöistä kolme neljäsosaa (75 %) vastaa, että heille asia on selvä.

Työntekijät toivovat, että asiakkaalta tarvittavan suostumuksen antamista voisi sujuvoittaa siten, että suostumus olisi mahdollista antaa suullisesti ja nykyistä pysyvämmin. Järjestely helpottaisi tiedonsiirtoa Kelan ja kunnan välillä ja tilanne olisi myös asiakkaalle selkeämpi. Tietojenluovutusta koskevat säädökset eivät nykyisellään välttämättä hahmotu kunnolla asiakkaille.

Monesti juuri niiden asiakkaiden suostumusta ei saada ja niitä asiakkaita ei tavoiteta, joiden kohdalla olisi erityisen tarpeellista tehdä aktiivista yhteistyötä toimijoiden kesken.

KELAN ESIHENKILÖ

”Asiakkaille tulisi tehdä selväksi, että sosiaalityöntekijä ei saa kelasta asiakkaan sinne toimittamia liitteitä vaan asiakkaan pitää toimittaa ne myös sosiaalityöntekijälle.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Vaikka työntekijöiden näkökulmasta tilanne tuntuu olevan usein se, että tiedot liikkuvat Kelasta sosiaalitoimeen paremmin kuin sieltä Kelaan, osa kuntien työntekijöistä on edelleen tyytymätön Kelan tietojen saatavuuteen. Ainakin terveydenhuollossa työskentelevät sosiaalityöntekijät kokevat, että tietojenluovutuksessa on ongelmia esimerkiksi osastohoidossa olevien potilaiden kohdalla.

”Kelan tulisi antaa asiakkaan suullisella suostumuksella tietoja terv. huollossa työskentelevälle sosiaalityöntekijälle. Vuoden 2020 lopussa tiukentunut linjaus, koskien suullisen suostumuksen kelpaamista (eli ettei se kelpaa) vaikeuttanut merkittävästi psyk.-sairaalan osastoilla olevien potilaiden asioiden hoitamista.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Sosiaalitoimissa usein tietoja asioista, joista Kelassa ei.
Nämä tiedot tulevat Kelan tietoon vasta siinä vaiheessa, kun on annettu hylkäävä päätös ja sosiaalitoimi vaatii tarkistusta.

KELAN TOIMIHENKILÖ

Kelan toimihenkilöt puolestaan kertoivat avovastuksissa, että asiakasta koskevat tiedot tulevat Kelan tietoon usein jälkijättöisesti vasta siinä vaiheessa, kun päätös on jo annettu ja sitä vaaditaan tarkistettavaksi.

Aiemmin kunnissa ja nykyään Kelassa työskentelevistä työntekijöistä osa toivoo, että tietojenvaihtoa voitaisiin Kela-siirron jälkeenkin hoitaa yhtä sujuvasti kuin kunnassa etuuskäsittelijöiden ja sosiaalityöntekijöiden välillä.

”Kun perustoimeentulotuki oli kunnassa, etuuskäsittelijä ja sosiaalityöntekijä saattoivat vaihtaa asiakkaan tietoja, jotta asiakas saisi parhaan mahdollisen hyödyn. Samaa toimintamallia pitäisi jatkaa.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Tukityöhön Kelassa varattu aika
Toimeentulotukihakemukset tulee ratkaista lakisääteisissä aikarajoissa eli viimeistään seitsemäntenä päivänä siitä, kun hakemus on saapunut Kelaan. Kiireelliset toimeentulotukiasiat on käsiteltävä tätäkin nopeammin eli samana tai viimeistään seuravana arkipäivänä hakemuksen saapumisesta. (Laki toimeentulotuesta 1412/1997, 14 §.)

Toimeentulotukityön tehokkuutta seurataan Kelassa määrällisillä ratkaisutavoitteilla. Työntekijöille on annettu ohjeellisia tavoitteita siitä, kuinka monta toimeentulotukiratkaisua heidän tulee työpäivän aikana tehdä.

Vuonna 2017 Kelan työntekijöille toteutetun haastattelututkimuksen mukaan hakemuksia oli paljon suhteessa henkilöstön määrään, työntekijät uupuivat ja alttius virheisiin ratkaisujen teossa kasvoi. (Heinonen ja Laatu 2020b.)

Kesällä 2018 Kelan toimihenkilöyhdistys saattoi Kelan johdolle kirjeellä tiedoksi epäkohtia toimeentulotuen työjärjestelyissä. Tehdyistä merkittävistä lisärekrytoinneista huolimatta toimihenkilöyhdistyksen näkemys oli, että ratkaisutyö oli edelleen aliresursoitua. Päätöksissä oli myös liikaa virheitä ja henkilöstö ylikuormittunutta. (OKV/26/70/2020, 1.) Tilanne oli vuoden 2017 alun kaaokseen verrattuna parantunut, mutta ei siis yhdistyksen mukaan vielä riittävästi.

Kelan henkilöstön esiin nostamat epäkohdat saivat apulaisoikeuskanslerin kiinnostumaan Kelan toimeentulotukipäätösten oikeellisuudesta ja laajemmin tuen toimeenpanon ajankohtaisesta tilanteesta. Alkuvuodesta 2021 apulaisoikeuskansleri antoi selvityksen perusteella asiassa oman ratkaisunsa. AOK:n mukaan Kelan tulee jatkossa huolehtia entistä tarkemmin muun muassa siitä, että henkilöstöresurssit sekä asiakaspalvelussa että ratkaisutyössä ovat riittävät ja että tuen ratkaisumäärätavoitteisiin lisätään ”tilannekohtaista ja työn sisällön mukaista joustoa”. (OKV/26/70/2020, 11.)

Kysyimme Kelan toimihenkilöiltä ja esihenkilöiltä näkemyksiä toimeentulotukipäätöksien tekemiseen varatun ajan riittävyydestä vuoden 2021 alussa. Kuviossa 8 on kuvattu Kelan ratkaisuasiantuntijoiden ja esihenkilöiden näkemykset asiasta. Tarkastelussa ovat mukana esihenkilöistä vain etuuspalveluiden tulosyksiköiden esihenkilöt. Näin pystymme vertaamaan resurssitarpeesta vastaavien esimiesten ja ratkaisutyötä tekevien työntekijöiden näkemyksiä toisiinsa.

Ratkaisuasiantuntijoista vain noin viidennes (19 %) on sitä mieltä, että päätösten tekemiseen on varattu riittävästi aikaa. Jopa 70 prosenttia ratkaisuasiantuntijoista on väitteen kanssa eri mieltä. Myös tuen ratkaisutyöstä vastaavista esimiehistä yli kolmannes (36 %) on sitä mieltä, ettei aikaa ole päätösten tekemiseen riittävästi. (Kuvio 8.)

Perustoimeentulotukipäätösten tekemiseen liian vähän aikaa

70 % KELAN RATKAISUASIANTUNTIJOISTA

Vaikka toimeentulotuen ratkaisutyöntekijöiden määrää on viimeksi kuluneen vuoden aikana lisätty esimerkiksi koronapandemian vuoksi, huomattavan suuri osa sekä Kelan ratkaisuasiantuntijoista että esihenkilöistä kokee siis edelleen, ettei ratkaisutyölle ole riittävästi aikaa.

Ratkaisutyöhön varatun ajan riittämättömyys heijastuu myös Kelan asiakaspalvelutyötä tekevien työhön. Asiakaspalvelussa ratkaisutyön kiire saattaa näkyä esimerkiksi asiakkaiden ylimääräisinä yhteydenottoina, koska tukikäsittely on ruuhkautunut tai päätökset ovat virheellisiä tai asiakkaalle riittämättömästi perusteluja. Kelan palveluasiantuntijoista noin neljännes (24 %) on sitä mieltä, ettei ratkaisuasiantuntijoilla ole riittävästi aikaa toimeentulotukipäätösten tekemiseen. Yli puolet (65 %) asiakaspalvelussa työskentelevistä kelalaisista ei osannut ottaa väitteeseen kantaa.

Eri alueilla työskentelevien ratkaisuasiantuntijoiden kokemuksissa ajan riittävyydestä on eroa (kuvio 9). Kyselyajankohtana eniten kokemuksia ajan riittämättömyydestä on pohjoisessa ja keskisessä vakuutuspiirissä, joissa molemmissa noin 80 prosenttia vastaajista on sitä mieltä, ettei aikaa ratkaisutyöhön ole riittävästi. Läntisessä vakuutuspiirissä puolestaan tilanne vaikuttaa työntekijöiden kokemusten perusteella paremmalta. Kuitenkin myös läntisessä vakuutuspiirissä noin puolet (49 %) vastaajista on sitä mieltä, ettei toimeentulotukipäätösten tekemiseen ole riittävästi aikaa.

Työhön varatun ajan riittämättömyys voi johtua paitsi tilapäisestä tai pysyvämmästä rekrytointivajeesta myös työjärjestelyjä koskevista ongelmista. Aikaa kuluu joidenkin vastaajien mukaan turhaan muun muassa epäselvien ohjeiden selvittämiseen.

”Yksinkertaisempaa ohjeistusta ja enemmän aikaa käsittelijöille asiakastilanteiden perehtymiseen, välillä tuntuu, että tärkeämpää on Kelassa, kuinka paljon päätöksiä annat päivässä, viikossa tai kuukaudessa kuin se millaisia päätöksiä annat.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Toimeentulotukityön osaaminen Kelassa
Edellä kuvattu ratkaisutyöhön käytettävän ajan riittämättömyys voi heikentää ratkaisujen laatua. Heikkolaatuisia tai virheellisiä toimeentulotukipäätöksiä voi syntyä myös, jos työntekijöillä ei ole tarpeeksi työn edellyttämää osaamista. Kelassa toimeentulotukiasioita käsittelevien on hallittava monenlaisia asioita. Heillä on oltava riittävät tiedot ja taidot paitsi toimeentulotuesta tukimuotona (myöntämisperusteet) ja sen kytköksistä muuhun toimeentuloturvajärjestelmään, myös työprosessista ja työvälineistä (mm. tietojärjestelmistä) sekä keskeisten yhteistyökumppanien toiminnasta. Koska toimeentulotuki on edelleen osa sosiaalihuoltoa, työhön sisältyy muita Kelan etuuksia vahvemmin odotus siitä, että työntekijällä on laajempaa sosiaalista ymmärrystä tuen luonteesta ja sen tarkoituksesta sekä asiakkaiden elämäntilanteista ja niihin vaikuttavista tekijöistä.

Kelan toimihenkilöyhdistyksen mukaan työntekijöiden perehdytyksessä ja koulutuksessa on ollut yleisesti ongelmia. Toimihenkilöyhdistyksen mukaan perehdytys ja koulutusvaiheet ovat olleet Kelassa puutteellisia ja liian lyhyitä ja ratkaisutyötä tekevien osaamisessa on ollut puutteita. (OKV/26/70/2020, 1.)

Kelan toimeentulotukityön tilannetta vuonna 2019 selvittänyt apulaisoikeuskansleri kiittelee omassa ratkaisussaan, että perehdytystä on Kelassa toimihenkilöyhdistyksen esiin nostamien ongelmien jälkeen kehitetty. Perehdytyksessä on ratkaisun mukaan muun muassa huomioitu paremmin perehdytettävän osaamistaso ja varsinaisen käytännön ratkaisutyön osuutta perehdytyksestä on lisätty. (OKV/26/70/2020, 11.)

Selvitimme Sosiaalibarometrin avulla, miten Kelan esihenkilöt, Kelan palveluja ratkaisuasiantuntijat sekä sosiaalityöntekijät arvioivat Kelan ratkaisuasiantuntijoiden osaamisen riittävyyttä vuoden 2021 alussa. Kelan esihenkilöiden ja toimihenkilöiden näkemykset ovat vaihtelevia. Kelan esihenkilöistä noin kaksi kolmesta (67 %) ja työntekijöistäkin puolet (51 %) on sitä mieltä, että ratkaisuasiantuntijoilla on riittävästi osaamista perustoimeentulotukipäätösten tekemiseen. Toisaalta toimeentulotukipäätöksiä tekevistä Kelan ratkaisuasiantuntijoista viidennes (20 %) on väitteen kanssa eri mieltä. Palveluasiantuntijoista Kelan ratkaisuasiantuntijoiden osaamisen arvioi riittämättömäksi vain 12 prosenttia vastanneista.

Kysyimme arviota Kelan ratkaisuasiantuntijoiden osaamisen riittävyydestä myös kuntien sosiaalityöntekijöiltä. Näkemykset jakautuvat kuntapuolellakin. Sosiaalityöntekijöissä on lähes yhtä paljon niitä, jotka pitävät osaamista riittävänä (35 %) kuin niitä, joiden mukaan se on riittämätöntä (32 %). Sosiaalityöntekijät arvioivat Kelan ratkaisuasiantuntijoiden osaamista selvästi myönteisemmin läntisen vakuutuspiirin alueella: siellä noin puolet (52 %) katsoo osaamisen riittäväksi. Keskisellä alueella sosiaalityöntekijöistä pitää Kelan toimeentulotukiosaamista riittävänä vain vajaa viidennes (18 %).

Kelan ja kuntien on toimeentulotukilain toteuttamiseksi tehtävä yhteistyötä. Lähtökohtana on, että Kelan tulee neuvoa ja ohjata asiakasta ottamaan itse yhteyttä kuntaan silloin kun hänellä on sosiaalihuollon tarve. Mikäli asiakas on kykenemätön vastaamaan omasta huolenpidostaan, terveydestään tai turvallisuudestaan tai lapsen etu sitä vaatii, Kelan työntekijän on säädöksen (Sosiaalihuoltolaki 1301/2014, 35 §) mukaan tehtävä viipymättä kuntaan ilmoitus asiakkaan sosiaalihuollon tarpeesta. (STM 2020, 18.)

Kelan ja kuntien yhteistoimintaa edellytetään myös tilanteissa, joissa asiakkaalla on perustoimeentulotuen lisäksi tarvetta täydentävälle tai ehkäisevälle toimeentulotuelle, sekä silloin kun perustoimeentulotukikäsittelyn tueksi tarvitaan sosiaalihuollon arviota asiakkaan tilanteesta.

Kelan ja kuntien yhteistyön sujuminen on tärkeää, koska varsinkin eniten tukea tarvitsevat asiakkaat joutuvat edelleen asioimaan sekä Kelassa että sosiaalitoimessa, ja koska hyvä yhteistyö ehkäisee paljon tukea tarvitsevien asiakkaiden vaikeuksien kasautumista ja pitkäaikaista toimeentulotuen saamista (Kivipelto, Tanhua & Jokela 2019; Sosiaalibarometri 2019, 83; Blomgren ym. 2020, 225).

Käsitellessään vuoden 2017 toimeentulotukiuudistusta myös eduskunta korosti kunnallisen sosiaalihuollon ja Kelan välisen yhteistyön tärkeyttä (STM 2020, 22).

Kelan ja kuntien yhteistyö lähti Kela-siirron jälkeen käyntiin takkuillen. Uudistuksen alkuvaiheessa yhteistyötä vaikeuttivat paitsi vakiintuneiden yhteistyökäytäntöjen puuttuminen, myös useiden työntekijöiden kielteinen asenne yhteistyötä kohtaan (ks. esim. Heinonen & Laatu 2020b).

Sittemmin on käynnistetty useita paikallisia kehittämishankkeita, joilla on monin eri tavoin pyritty parantamaan yhteistyötä Kelan ja kuntien välillä. Oletettavasti osa kehittämishankkeista on myös normalisoitunut osaksi paikallisia yhteistyökäytäntöjä. Kattavaa seurantatietoa yhteistoiminnan muodoista ei kuitenkaan ole.

Tarkastelemmekin tuoreen kyselyaineiston avulla seuraavaksi, miten Kelan ja kuntien työntekijät kokevat yhteistyön tällä hetkellä toimivan, minkälaisia konkreettisia tapoja yhteistyön tekemiseen on eri puolilla maata käytössä sekä miten selkeänä ja toimivana vastaajat näkevät viranomaisten välisen nykyisen vastuunjaon toimeentulotukiasioissa.

Tyytyväisyys yhteistyöhön
Kela-siirron takkuilevan alkuvaiheen jälkeen Kelan työntekijöiden tyytyväisyys yhteistyön sujuvuuteen kuntien kanssa on kasvanut Sosiaalibarometrin kyselyjen perusteella uudistuksen jälkeisinä kolmena vuotena. Vuonna 2017 Kelan toimihenkilöistä vain 28 prosenttia arvioi yhteistyön kuntien kanssa sujuvan melko tai erittäin hyvin. Vuonna 2019 yhteistyön sujuvaksi arvioivia Kelan toimihenkilöitä oli jo 43 prosenttia vastanneista. (Kuvio 10, liite 3.)

Kunnissa työskentelevien kohdalla vastaavaa kokemusta yhteistyön parantumisesta ei kuitenkaan ainakaan Sosiaalibarometrin tuloksissa ole havaittu.

Niiden, jotka arvioivat yhteistyön sujuvan melko tai erittäin huonosti, osuus on päinvastoin kasvanut, varsinkin vuonna 2019. (Sosiaalibarometri 2019,
92.)

Yhteistyö Kelan kanssa toimii hyvin / erittäin hyvin

40 % SOSIAALITYÖNTEKIJÖISTÄ:

Tänä vuonna toteutetun kyselyn tulosten perusteella asetelma on hieman muuttunut. Kuntien työntekijät ovat vuoteen 2019 verrattuna nyt tyytyväisempiä, ja keskimäärin myös Kelan työntekijöitä tyytyväisempiä yhteistyöhön Kelan ja kuntien välillä. Kelan toimihenkilöistä yhteistyöhön tyytyväisten osuus on taas parin vuoden takaiseen kyselyyn verrattuna selvästi pudonnut. Sosiaalityöntekijöistä 40 prosenttia katsoo nyt yhteistyön Kelan kanssa toimivan erittäin tai melko hyvin, Kelan työntekijöistä samoin ajattelee vain vajaa kolmannes (30 %). (Kuvio 10.)

Tyytyväisyys yhteistyöhön näyttää vaihtelevan Kelan ratkaisuja palveluasiantuntijoiden kesken. Kelan ratkaisuasiantuntijoista noin kolmannes (34 %) arvioi yhteistyön kuntien kanssa toimivan toimeentulotukiasioissa erittäin tai melko hyvin. Asiakaspalvelussa työskentelevistä yhteistyön kokee toimivaksi vain noin neljännes (24 %). Kelan palveluasiantuntijoiden joukossa on myös eniten vastaajia, joiden mukaan yhteistyötä kuntien kanssa ei tehdä käytännössä lainkaan (5 %) tai jotka eivät tiedä, kuinka yhteistyö sujuu niiden kanssa (23 %). (Kuvio 11.)

Yhteistyöhön tyytymättömiä on kaikissa vastaajaryhmissä suunnilleen saman verran: noin viidennes kysymykseen vastanneista.

Aiemmissa Kelan ja kuntien yhteistyötä koskevissa kyselyissä (mm. Sosiaalibarometri 2019) on havaittu, että kokemukset yhteistyön toimivuudesta vaihtelevat myös alueittain. Kiinnostavia ovat erityisesti Kelan ratkaisuasiantuntijoiden ja kuntien sosiaalityöntekijöiden alueelliset kokemukset yhteistyöstä.

Vuoden 2021 kyselyn tulosten perusteella kuntien sosiaalityöntekijöistä tyytyväisimpiä Kelan kanssa tehtävään yhteistyöhön ovat eteläisen ja pohjoisen vakuutuspiirin alueella työskentelevät. Eteläisen vakuutuspiirin alueella 42 prosenttia ja pohjoisen vakuutuspiirin alueella 44 prosenttia sosiaalityöntekijöistä arvioi yhteistyön sujuvan Kelan kanssa hyvin. Pohjois-Suomen kuntayhteistyön toimivuudesta on saatu vastaavanlaisia tuloksia myös muissa tutkimuksissa. Esimerkiksi vuonna 2017 toteutetussa kyselyssä pohjoisen vakuutuspiirin alueella toimivat kuntien johtajat olivat muita alueita tyytyväisempiä tapaan, jolla Kelasta pidetään asiakasasioissa yhteyttä kuntiin (Blomgren ym. 2020, 226).

Sosiaalibarometrin mukaan pohjoisessa vakuutuspiirissä myös Kelan ratkaisuasiantuntijat ovat keskimäärin tyytyväisempiä kuntayhteistyön sujuvuuteen kuin ratkaisuasiantuntijat muualla, itäistä vakuutuspiiriä lukuun ottamatta. Itäisen ja pohjoisen vakuutuspiirin alueilla noin puolet (52 % / 49 %) arvioi yhteistyön toimivan hyvin. Vastaavasti pohjoisen vakuutuspiirin alueella työskentelevien joukossa on kaikkein vähiten (5 %) niitä, jotka kokevat yhteistyön toimivan melko tai erittäin huonosti. (Kuvio 12.)

Kelan ratkaisuasiantuntijoiden vastausten perusteella eniten kuntayhteistyöhön liittyviä ongelmia näyttäisi olevan läntisessä vakuutuspiirissä, jossa melkein kolmannes (31 %) Kelan ratkaisuasiantuntijoista arvioi yhteistyön sujuvan alueen kuntien kanssa melko tai erittäin huonosti. (Kuvio 12.)

Toimiva yhteistyö Kelan ja kuntien välillä edellyttää sitä, että yhteistyön tekemiselle on aikaa. Yhteisasiakkuuden hoitamiseksi työntekijöillä on muun muassa oltava työssään aikaa konsultoida tarvittaessa työntekijöitä toisessa organisaatiossa. On myös pidetty hyvänä esimerkiksi sitä, että Kelan ja kuntien työntekijöillä on mahdollisuus joillain alueilla järjestää yhteistyöpalavereja (Sosiaalibarometri 2019, 94).

Tänä vuonna toteutetun kyselyn perusteella kuntien sosiaalityöntekijöiden sekä toisaalta Kelan palveluja ratkaisuasiantuntijoiden välillä on selkeitä eroja kokemuksissa yhteistyölle varatun ajan riittävyydestä (kuvio 13). Sosiaalityöntekijöistä 40 prosenttia arvioi, että heille on työssään varattu riittävästi aikaa asiakasyhteistyön tekemiseen Kelan työntekijöiden kanssa. Kelan ratkaisuasiantuntijoista väitteen kanssa on samaa mieltä ainoastaan 10 prosenttia ja palveluasiantuntijoista vielä harvempi, vain seitsemän prosenttia vastanneista.

Kelassa toimeentulotuen ratkaisutyötä tekevistä vastaajista miltei kaksi kolmasosaa (62 %) arvioi, että asiakasyhteistyölle kuntatyöntekijöiden kanssa on varattu liian vähän aikaa. Kelan palveluasiantuntijoista tätä mieltä on reilu kolmannes (35 %). Sosiaalityöntekijöistä asiakasyhteistyöajan arvioi liian vähäiseksi vajaa kolmannes (29 %). Kiinnostavaa on, että Kelan palveluasiantuntijoista melkein puolet (43 %) vastasi kysymykseen ”en osaa sanoa”. Epätietoisten suuri osuus kertonee ainakin osittain siitä, että asia ei koske heitä; yhteistyötä ei ole.

Asiakasyhteistyöhön sosiaalityöntekijöiden kanssa liian vähän aikaa

62 % KELAN RATKAISUASIANTUNTIJOISTA

Paikallisen yhteistyön toimintamallit
Kela – kunta -yhteistyön järjestämisessä joudutaan sovittamaan yhteen Kelan valtakunnallisia ja kuntien paikallisia toimintatapoja.

Kuten jo johdannossa todettiin, Kelassa toimeentulotuen ratkaisutyötä ohjataan keskitetysti toimeentuloturvan osaamiskeskuksen johdolla. Osaamiskeskus vastaa keskeisistä työn organisointia koskevista linjauksista ja esimerkiksi laatii toimeentulotuen ratkaisutyön perustana toimivat etuusohjeet. Varsinainen tuen ratkaisutyö on organisoitu viiteen vakuutuspiiriin (toimeentuloturvan keskukseen), jotka vastaavat pääsääntöisesti oman alueensa toimeentulotukiasiakkaiden hakemusten käsittelystä. Vaikka keskitetysti ohjatussa ratkaisutyössä on tavoiteltu standardisoitua laintulkintaa ja yhtenäisiä toimintatapoja työprosessien järjestämisessä, piireille on jätetty jonkin verran paikallisia vapauksia siinä, miten yhteistyö kuntien kanssa hoidetaan.

Yhteistyötä kuntien kanssa tehdään Kelassa paitsi tuen ratkaisutyössä myös Kelan asiakaspalvelussa. Kelan asiakaspalvelussa kuntien kanssa tehtävä yhteistyö on selkeämmin paikallista, koska yhteistyö rakentuu samalla alueella asuvien asiakkaiden asioiden ympärille ja palvelupisteet saattavat sijaita fyysisesti etäällä toisiaan, joskus taas jopa samoissa tiloissa. Kuitenkin myös tuen asiakaspalvelutyötä ohjataan keskitetysti Kelan keskushallinnosta (asiakkuuspalvelujen tulosyksiköstä). Sillekin on siis määritelty keskeisiltä osin yhtenäiset valtakunnalliset toimintatavat.

Kuntien tavat organisoida sosiaalihuollon palveluja vaihtelevat enemmän ja tällä on vaikutuksia myös Kelan kanssa tehtävään yhteistyöhön. Yhteistyön

muodot on sovitettava sellaisiksi, että ne ovat soveliaita paitsi Kelalle myös monimuotoiselle kuntakentälle, jonka yhteistoimintaresurssit ja -intressit ovat erilaisia. Uudenlaisia yhteisiä toimintatapoja kuntien ja Kelan välillä on kehitetty muun muassa vuosina 2017–2019 käynnissä olleessa PRO SOS -hankkeessa, jonka tarkoituksena oli aikuissosiaalityön uudistaminen sekä Kelan ja kuntien yhteistyön kehittäminen (ks. esim. Zechner & Paavola 2020).

Huolimatta siitä, että yhteistyöstä Kelan ja kuntien välillä on puhuttu paljon ja sitä koskevia kehittämishankkeita on ollut vireillä runsaasti (ks. esim. Turkia 2021), kattavaa kuvaa yhteistyössä käytössä olevista malleista ei ole, kuten edellä jo todettiin. Vuoden 2021 Sosiaalibarometrissa selvitimme ensimmäistä kertaa asiaa laajemmin. Tavoitteena oli kuvata sitä, miten Kelan ja kuntien yhteistyötä on eri puolilla Suomea järjestetty ja kuinka vakiintuneita yhteistyöhön kehitetyt toimintatavat ovat. Erilaisia mahdollisia yhteistyön toimintatapoja kerättiin kyselylomakkeen suunnitteluvaiheessa erityisesti Kelan sisältä.

Kelan ja kuntien yhteistyössä useita toimintamalleja

37 % VASTAAJISTA

Yhteistyötapoja kartoittavaan kysymyspatteristoon vastasivat sekä kuntien sosiaalityöntekijät että Kelan toimihenkilöt. Kysymysten alkuperäinen vastausasteikko oli 5-portainen (on vakiintuneessa käytössä – kokeilussa parhaillaan – on kokeiltu, mutta ei enää käytössä – ei ole kokeiltu/ei käytössä – en osaa sanoa).

Reilu kolmannes (37 %) kaikista kuntien sosiaalityöntekijöistä ja Kelan toimihenkilöistä kertoo, että alueella on käytössä kolme tai useampi toimintamalli Kelan ja kuntien välisessä yhteistyössä. Miltei saman verran (34 %) toteaa, että sovittuja toimintamalleja on käytössä yhdestä kahteen ja vajaa kolmannes (29 %) raportoi, ettei alueella ole vakiintuneesti tai kokeilunomaisesti käytössä minkäänlaisia paikallisia toimintamalleja Kela – kunta -yhteistyössä. (Kuvio 14.)

Eri alueiden välillä ei näytä olevan isoja eroja toimintamallien käyttöönoton yleisyydessä. Itäisen vakuutuspiirin alueella sovittuja toimintamalleja vaikuttaa kuitenkin olevan käytössä hieman muita vähemmän. Vastaavasti itäisessä vakuutuspiirissä on keskimääräistä enemmän (34 %) niitä vastaajia, jotka kertovat, ettei sovittuja toimintamalleja Kela – kunta -yhteistyössä ole lainkaan.

Kolme tai useampia yhteistyömalleja on yleisimmin käytössä eteläisessä ja keskisessä vakuutuspiirissä. Keskisessä vakuutuspiirissä lähes puolet (46 %) kertoo, että malleja on vähintään kolme.

Yleisimmin (51 %) yhteistyötä tehdään kunnan ja Kelan työntekijän kesken tapauskohtaisesti asiakkaan antamalla suostumuksella (kuvio 15).

40 prosenttia vastaajista kertoo, että käytössä on järjestely, jossa Kelan toimihenkilöt voivat ottaa yhteyttä kunnan sosiaalityöntekijään viranomaisten käytössä olevan puhelinnumeron kautta. Kolmannes vastaajista (34 %) sanoo, että toimintamalli on käytössä vakiintuneesti, kuusi prosenttia taas, että järjestelyä vasta kokeillaan.

Noin neljännes (26 %) vastaajista ilmoittaa, että Kelan ja kuntien välille on sovittu paikalliset yhteyshenkilöt, jotka hoitavat yhdessä asiakkaiden asioita. Suunnilleen yhtä moni (25 %) vastaaja toteaa, että yhteistyötä tehdään Kelan ja kuntien esimiesten välisten yhteistyöpalaverien muodossa. Viidenneksen (19 %) mukaan yhteistyötä tehdään myös henkilöstön välisiä palavereja järjestämällä. Joka kuudes vastaaja (17 %) kertoo, että kuntien ja Kelan välillä on käytössä yhteinen skype-rinki, jossa voidaan selvittää asioita puolin ja toisin.

Kenties yllättävintä vastauksissa on se, miten harvinaista varsinainen asiakkaan yhteiseen kohtaamiseen perustuva palveluyhteistyö Kelan ja kuntien välillä tuntuu olevan. Erilaiset palveluyhteistyökokeilut ovat – henkilöstön yhteisten palaverien ohella – kuitenkin niitä yhteistyötapoja, joita on yleisimmin kokeiltu, mutta jotka eivät ole vakiintuneet käyttöön.

Kelan toimihenkilöistä vain neljä prosenttia raportoi, että alueella on vakiintuneessa käytössä järjestely, jossa Kelan palveluasiantuntija työskentelee kokotai osa-aikaisesti kunnan sosiaalitoimen palvelupisteessä. Vielä tätäkin harvinaisempaa näyttää olevan se, että perustoimeentulotukipäätöksiä tekevä Kelan ratkaisuasiantuntija työskentelee kunnan tiloissa. (Liite 5.)

Myös organisaatiorajat ylittävät henkilöstön yhteiset koulutukset ovat työntekijöiden vastausten perusteella melko harvinaisia. Vain joka kahdeskymmenes (5 %) kuntien sosiaalityöntekijä kertoo, että Kelan ja kuntien työntekijöille on järjestetty yhteisiä koulutuksia.

Molempien vastaajaryhmien osalta silmiinpistävää on se, että iso osa vastaajista tuntuu olevan epätietoisia käytössä olevista yhteistyötavoista (ks. liitetaulukot 4 ja 5). Tämä tuntuu yllättävältä, koska kysymykset koskevat läheisesti työntekijöiden päivittäistä työtä, ja koska Kelan ja kuntien yhteistyötä on viime vuosina pyritty monin tavoin parantamaan.

Tulosten perusteella vaikuttaa siltä, että alueiden välillä on eroja siinä, minkälaiset toimintamallit Kela – kunta
-yhteistyössä on otettu käyttöön. Taulukossa 2 on esitetty ne toimintamallit, joiden käyttöönotossa alueiden välillä on tilastollisesti merkitseviä eroja.

Eteläisessä vakuutuspiirissä skype-ringit, Kelan ja kuntien esimiesten väliset palaverit ja erikseen sovitut yhteyshenkilöt ovat yleisempiä yhteistyötapoja kuin muualla. Alueella asiakkaan yhteiseen kohtaamiseen perustuva Kelan ja kuntien palveluyhteistyö puolestaan on hieman harvinaisempaa kuin keskimäärin. Läntisessä ja keskisessä vakuutuspiirissä näyttävät taas painottuvan muita enemmän toimintamallit, joissa Kelan ja kuntien työntekijät työskentelevät samoissa tiloissa. Itäisessä ja eteläisessä vakuutuspiirissä yhteistyössä puolestaan painottuu muita vahvemmin esimiestasolla tapahtuva yhteistyö; Kelan ja kuntien esimiehet järjestävät keskenään muita useammin säännöllisiä yhteisiä palavereja.

Toimintamallien yhteys kokemukseen yhteistyön toimivuudesta
Kyselyaineisto antaa mahdollisuuden tarkastella myös käytössä olevien yhteistyömallien yhteyttä vastaajien kokemukseen Kela – kunta -yhteistyön sujumisesta. Kiinnostavaa on tällöin lähinnä se, miten toimintamallien käyttöönoton yleisyys vaikuttaa kokemukseen yhteistyöstä ja se, ovatko jotkut yhteistyön tavat työntekijöiden kokemuksen mukaan toimivampia kuin toiset.

Ristiintaulukoinnin tulokset osoittavat, että toimintamallien määrä on yhteydessä kokemukseen Kela – kunta -yhteistyön sujumisesta. Ne Kelan ratkaisuja palveluasiantuntijat sekä kuntien sosiaalityöntekijät, jotka kertovat, että alueella on käytössä kolme tai useampia yhteistyön toimintamalleja, arvioivat myös yhteistyön sujuvan keskimäärin selvästi paremmin kuin muut. Ensin mainituista 59 prosenttia arvioi yhteistyön sujuvan melko tai erittäin hyvin. Kun malleja on vastaajan mukaan käytössä yksi tai kaksi, yhteistyö sujuu hyvin reilun kolmanneksen (38 %) mielestä. Yhteistyön mallien puuttuessa kokonaan vain viidennes katsoo yhteistyön toimivan hyvin ja jopa yli puolet (52 %) arvioi yhteistyön sujuvan melko tai erittäin huonosti.

Kun erilaisia yhteistoimintamalleja on käytössä vähintään kolme, yhteistyötä huonosti toimivana pitää ainoastaan 15 prosenttia vastanneista. (Kuvio 16.)

Taulukossa 3 on esitetty ne seitsemän toimintamallia, joiden käytöllä on tilastollisesti merkitsevä yhteys kokemukseen yhteistyöstä.

Kelan ja kuntien välisen yhteistyön koetaan sujuvan paremmin niillä alueilla, joilla on sovittu, että asiakkaiden asioita selvitetään työntekijöiden kesken asiakkaan luvalla. Myös esimerkiksi yhteiset skype-ringit ja paikallisesti nimetyt yhteyshenkilöt ovat yhteydessä parempaan kokemukseen yhteistyöstä.

Avovastauksissa Kelan kehittämistä uusista palvelukäytännöistä etenkin asiakasvastaavapalvelu saa kunnan työntekijöiltä kiitosta.

”Hankalissa asiakastapauksissa nimetyt yhteyshenkilöt (ns. pilottityöntekijät) voivat ratkoa tilanteita.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Niiden asiakkaiden asema on parantunut, joille on nimetty Kelasta oma vastuutyöntekijä.

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Hieman yllättäen sillä, tekevätkö työntekijät fyysisesti työtä samassa paikassa, ei näyttäisi olevan merkitystä yhteistyön sujuvuuden kannalta. Ottaen huomioon Kelan valtakunnallisen ja kuntien paikallisten työtapojen yhteensovittamisen haasteet ja etenkin Kelan palveluverkon supistamisen, tulos on huojentava. Vaikka työtä yhteisen asiakkaan asioissa ei tehtäisikään fyysisesti samassa paikassa, voidaan yhteistyö silti kokea sujuvaksi. Vastaavasti vaikka alueella olisikin käytössä kohtalaisen monia lähiyhteistyömalleja, niitä ei välttämättä koeta yleisesti hyviksi. Tämä tilanne näkyy esimerkiksi keskisen vakuutuspiirin alueella, jossa ollaan keskimääräistä tyytymättömämpiä yhteistyön toimivuuteen (ks. kuvio 12 ja taulukko 2 ja 3).

Vaikuttaa siltä, että muun muassa Kelan ja kuntien välillä toimivissa skype-ringeissä voidaan nykyään ylittää organisaatiorajoja yhtä luontevasti (tai jopa luontevammin) kuin silloin, kun työskennellään saman katon alla. Osa vastaajista kokee myös avovastausten perusteella pikaviestimien käytön yhteistyötä helpottavana ja asiakkaan asian käsittelyä edistävänä.

”Skypeyhteydellä Kelaan on monesti tilanne ratkennut jo tapaamisen aikana.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Yhteistyön toimivuus asiakkaiden kannalta
Kelan ja kuntien yhteistyön toimivuus on useiden asiantuntijoiden mielestä erityisen tärkeää kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevien asiakkaiden kannalta. Heistä monet tarvitsevat rahallisen tuen lisäksi myös sosiaalityön laaja-alaista tukea, ja koska he siksi ”pendelöivät” kahden tukijärjestelmän piirissä, he ovat myös niitä, joita toimiva yhteistyö hyödyttää eniten.

Kysyimmekin siksi työntekijöiltä myös arviota siitä, ovatko käytössä olevat toimintamallit parantaneet heikoimmassa asemassa olevien toimeentulotukiasiakkaiden tilannetta. Työntekijöiden arviot yhteistyön vaikutuksista asiakkaiden tilanteeseen vaihtelivat.

Kuviossa 17 on esitetty Kelan palveluja ratkaisuasiantuntijoiden sekä kuntien sosiaalityöntekijöiden näkemyksiä mallien vaikutuksista heikoimmassa asemassa olevien asiakkaiden tilanteeseen. Tarkastelu on rajattu niihin vastaajiin, jotka kertovat, että käytössä on joko kokeilunomaisesti tai vakiintuneesti ainakin yksi edellä esitetty Kela – kunta -yhteistyön toimintamalli. Ainoastaan 17 prosenttia sosiaalityöntekijöistä ja 16 prosenttia Kelan toimihenkilöistä arvioi, että käytössä olevat toimintamallit parantavat heikoimmassa asemassa olevien asiakkaiden tilannetta paljon tai melko paljon. Toisaalta noin neljännes sekä sosiaalityöntekijöistä että Kelan toimihenkilöistä on sitä mieltä, että yhteistyömallit parantavat näiden asiakkaiden tilannetta kuitenkin jonkin verran. Kelan toimihenkilöistä 14 prosenttia ja sosiaalityöntekijöistä viidennes (20 %) on sitä mieltä, että käytössä olevat yhteistyömallit parantavat heikoimmassa asemassa olevien asiakkaiden tilannetta vain vähän tai ei lainkaan.

Yhteistyömallit parantavat selvästi heikoimmassa asemassa olevien asiakkaiden tilannetta

17 % SOSIAALITYÖNTEKIJÖISTÄ:

Etenkin Kelan vastaajien joukossa on paljon – miltei puolet – niitä, jotka eivät osanneet vastata kysymykseen, sosiaalityöntekijöistäkin heitä on reilu kolmannes (36 %). Kuntatyöntekijöiden on ehkä Kelan työntekijöitä helpompi arvioida yhteistyön tuloksia asiakkaiden kannalta, koska yhteistyön toimivuus heikoimmassa asemassa olevien asiakkaiden tilanteeseen heijastuu suoremmin heidän työhönsä.

Tarkastelimme myös sitä, mitkä toimintamallit ovat työntekijöiden kokemuksen perusteella heikoimmassa asemassa olevien tilanteen parantamisen kannalta toimivimpia. Taulukossa 4 esitetään ne yhteistyön toimintamallit, jotka ovat yhteydessä kokemukseen siitä, että yhteistyö on parantanut nimenomaan heikoimmassa asemassa olevien asiakkaiden tilannetta.

Toimintamallit ovat pääosin samoja kuin taulukossa 3, jossa kuvattiin yhteistyön sujuvuuteen yhteydessä olevia toimintatapoja. Pieniä eroja kuitenkin on. Kelan ja kuntien esimiesten väliset säännölliset palaverit näyttävät olevan yhteydessä parempiin yleisiin yhteistyöarvioihin Kelan ja kuntien välillä. Heikoimmassa asemassa olevien asiakkaiden tilanteen parantumiseen esimiestason yhteistyöllä ei kuitenkaan näyttäisi työntekijöiden kokemusten mukaan olevan yhteyttä. Sen sijaan heikoimmassa asemassa olevien asiakkaiden tilannetta näyttää parantavan järjestely, jossa kunnan sosiaalitoimen ja Kelan työntekijä työskentelevät yhdessä yhteispalvelupisteessä tai muussa moniammatillisessa palvelupisteessä.

Avovastausten perusteella yhteistyötä koskevat erilaiset menettelytavat (myös kokeilut) luovat joidenkin vastaajien mielestä eriarvoistavia käytäntöjä asiakkaiden välille paitsi valtakunnallisesti myös paikallisesti. Ongelma on huomattu sekä kunnissa että Kelassa.

”Vain osa työntekijöistä on mukana pilotissa, jossa asiakkaan asioissa voi olla yhteydessä tiettyyn työntekijään kelan ja sosiaalitoimen kesken.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Asva-asiakkaat saavat paremmin tukea ja apua, koska siinä tehdään yhteistyötä.
Muille asiakkaille ei ole juurikaan tällaisia mahdollisuuksia.

KELAN TOIMIHENKILÖ

Koska yhteistyömallit ja -kokeilut koskevat vain pientä osaa asiakkaista ja työntekijöistä, saattaa olla, että tieto käynnissä olevista kokeiluista ei aina leviä edes saman vakuutuspiirin alueella muille työntekijöille. Tämä saattaisi osaltaan selittää myös sitä, miksi niin iso osa vastaajista on epätietoisia käytössä olevista yhteistyötavoista Kelan ja kuntien välillä. Yksi vastaajista antaa palautetta myös yhteistyömallien ja -kokeilujen suunnittelusta. Hänen mukaansa niissä tulisi hyödyntää nykyistä paremmin niitä työntekijöitä, joilla on vankka kokemus toimeentulotukityöstä.

”Kelalla on ollut paljon erilaisia kokeiluja, mutta mielestäni näitä toimintamalleja Kelassa laatii työntekijät, joilla on hyvin vähäinen osaaminen toimeentulotuesta ja itse työstä asiakkaiden parista.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Yhteisasiakkuuden hoitaminen
Kelan ja kuntien toimeentulotukiasiakkaita koskevan yhteistyön tärkeä edellytys on, että työntekijät tietävät, kehen he voivat ottaa yhteyttä, ja että nämä henkilöt ovat myös tavoitettavissa. Työntekijät ovat pitäneet aikaisempien tutkimusten perusteella (Zechner & Paavola 2020, 444) tärkeänä myös esimerkiksi sitä, että he tuntevat toisensa yli organisaatiorajojen. On helpompaa olla yhteydessä asiakkaan asiassa, kun työntekijät tietävät, kuka hoitaa asiakkaan asiaa toisessa organisaatiossa.

Selvitimme myös tässä kyselyssä Kelan ja kuntien työntekijöiden kokemuksia yhteisasiakkuuden hoitamisen edellytyksistä tilanteessa, jossa perustoimeentulotuen Kela-siirrosta on kulunut aikaa jo useampi vuosi. Va-

kiintuneesta kahden toimijan mallista huolimatta jopa 74 prosenttia Kelan ratkaisuasiantuntijoista oli eri mieltä väitteestä ”Kelassa on tiedossa ajantasainen tieto asiakkaan asioita käsittelevästä yhteyshenkilöstä kunnan sosiaalitoimessa”.

Myös työntekijöiden tavoittaminen toisesta organisaatiosta koettiin hankalaksi varsinkin Kelassa ja erityisesti tuen ratkaisutyössä (kuvio 18). Kelan ratkaisuasiantuntijoista 77 prosenttia kokee, ettei kunnan työntekijän tavoittaminen asiakkaan asian käsittelyä varten ole helppoa. Myös palveluasiantuntijoista sosiaalityöntekijöiden tavoittamisen kokee vaikeaksi yli puolet (55 %). (Kuvio 18.) Avovastauksessa eräs Kelan toimihenkilö kuvailee ongelmaa seuraavasti:

”Kunnan työntekijät ovat hyvin huonosti tavattavissa. Henkilökohtaisiin puhelinnumeroihin ei vastata juuri koskaan. Kunnan sosiaalitoimen yleiset puhelinnumerot myöskin aukioloaikoina usein kiinni tai tavoittamattomissa. Tämä vaikeuttaa yhteistyötä todella paljon.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Kunnan työntekijän tavoittaminen vaikeaa asiakkaan asioissa

77 % KELAN RATKAISUASIANTUNTIJOISTA

Kelan työntekijöiden kokemukset kuntatyöntekijöiden heikosta tavoitettavuudesta ovat tulleet esiin aikaisempinakin vuosina Sosiaalibarometrin tuloksissa. Vuoden 2019 barometrissa kävi ilmi, että vaikeudet tavoittaa sosiaalityöntekijöitä ovat saattaneet liittyä siihen, ettei Kelassa ole tietoa asiakkaan asiaa hoitavasta yhteyshenkilöstä kunnan puolella, soittoaika toimeentulotukiasioissa saattaa olla käytössä vain tunnin pari viikossa tai tavoitettu työntekijä ei osaa kertoa riittävästi asiakkaan tilanteesta. (Sosiaalibarometri 2019, 95—96.) Uusimpien Kelan työntekijöiden kokemusten perusteella kuntatyöntekijöiden tavoitettavuus ei näytä parantuneen parissa vuodessa.

Vuonna 2021 kuntien sosiaalityöntekijöistä vajaa kolmannes (30 %) kokee, ettei myöskään Kelan työntekijöiden tavoittaminen ole helppoa. Melkein puolet (48 %) sosiaalityöntekijöistä on kuitenkin sitä mieltä, että Kelan työntekijät ovat helposti tavoitettavissa asiakkaan asian käsittelyä varten. Kuntien työntekijät siis kokevat tavoittavansa paremmin työntekijät Kelassa kuin päinvastoin.

Onnistunut yhteistyö Kelan ja kuntien välillä edellyttää myös asiakasta koskevien tietojen siirtymistä joustavasti organisaatioiden välillä. Jo aiemmin on todettu, että kuntien sosiaalitoimen näkökulmasta perustoimeentulotukityön siirtyminen Kelaan on merkinnyt sitä, että osa asiakkaita koskevasta tiedosta on kunnissa aiempaa heikommin saatavilla. Tämän johdosta kokonaiskuvan muodostamisen asiakkaan tilanteesta on arvioitu vaikeutuneen. Vaikka nykyään sosiaalitoimen työntekijät näkevät erillisen kunnille tarkoitetun Kelmu-etuustietopalvelun kautta Kelan etuuksia koskevia vireilläolo-, ratkaisuja maksutietoja, järjestelmä sisältää kuitenkin usein vain osan tiedoista, joita kuntien työntekijät tarvitsevat sosiaalitoimen tehtävien hoitamista varten. (Zechner & Paavola 2020, 444.)

Kelassakin tarvitaan toisinaan tietoa siitä, miten asiakkaan asiat etenevät kunnassa. Joissain tuen toimeenpanoon liittyvissä kysymyksissä on myös pidetty tärkeänä sitä, että Kelan ratkaisussa huomioidaan kunnan sosiaalityöntekijän ammatillinen näkemys asiasta. Kela ohjeistaa työntekijöitä ottamaan yhteyttä kunnan sosiaalityöntekijään esimerkiksi silloin kun asiakkaan kohdalla harkitaan tuen perusosan alentamista (Jokela, Kivipelto & Ylikännö 2019, 13).

Aiemmissa Sosiaalibarometri-kyselyissä on käynyt ilmi, että tältäkään osin yhteistyö ei ole toiminut toivotulla tavalla: Kelan toimihenkilöt ovat usein epätietoisia siitä, miten asiakkaan asia etenee sosiaalitoimessa; onko hän käynyt vastaanotolla, mitä asiakkaan kanssa on sovittu tai onko asiakkuutta kunnan puolelle edes syntynyt. (Sosiaalibarometri 2019, 95.)

Vuoden 2021 Sosiaalibarometrin mukaan noin kaksi kolmesta (65 %) Kelan ratkaisuasiantuntijasta on sitä mieltä, etteivät tarvittavat asiakastiedot siirry kunnista Kelaan ilman erillistä pyyntöä. Sosiaalityöntekijöistäkin melko moni, reilu kolmannes (37 %), on sitä mieltä, etteivät tarvittavat asiakastiedot siirry Kelasta sosiaalitoimeen ilman erillistä pyyntöä. (Kuvio 19.)

Kuntien sosiaalityöntekijöistä valtaosa (52 %) on sitä mieltä, että he saavat Kelasta riittävästi tietoa harkinnanvaraisia ratkaisujaan varten. Kelan ratkaisuasiantuntijoista 23 prosenttia kertoo saavansa riittävästi tietoa kunnista harkintaansa varten. Yli puolet (53 %) Kelan ratkaisuasiantuntijoista on väitteen kanssa eri mieltä. (Kuvio 19.)

Edellä esitetyn perusteella Kelan vastaajat arvioivat keskimäärin yhteisasiakkuuden hoitamisen edellytykset heikommiksi kuin kuntien sosiaalityöntekijät. Ongelmia on Kelan työntekijöiden kokemusten mukaan etenkin asiakkaan asiaa kunnassa hoitavien yhteyshenkilöiden tunnistamisessa ja/ tai kirjaamisessa ja kuntatyöntekijöiden tavoittamisessa.

Vastuunjaon (epä)selvyys
Epäselvästä työnjaosta Kelan ja kuntien välillä voi seurata asiakkaan asian tarpeetonta pallottelua organisaatioiden välillä. Se voi myös aiheuttaa työntekijöiden tarpeetonta kuormittumista ja keskinäisiä jännitteitä.

Kysyimme sote-johtajilta, Kelan esihenkilöiltä ja toimihenkilöiltä sekä kuntien sosiaalityöntekijöiltä, miten selkeänä he näkevät Kelan ja kuntien välisen työnjaon nykytilanteessa. Kaikkein selvimmin Kelan ja sosiaalitoimen vastuut toimeentulotukiasiakkaiden asioiden hoidossa tuntuvat hahmottavan sote-johtajat. Heistä yli 60 prosenttia kokee, että vastuut Kelan ja kuntien välillä ovat selkeät. Myös Kelan esihenkilöille vastuut näyttäytyvät kohtalaisen selkeinä. Yli puolet (51 %) Kelan esihenkilöistä on tätä mieltä. Toisaalta melkein kolmannes (31 %) Kelan esihenkilöistä ei osannut vastata kysymykseen.

Kelan palveluja ratkaisuasiantuntijat sekä kuntien sosiaalityöntekijät ovat vastauksissaan esihenkilöitä kriittisempiä. Työnjakoa pitää heidän keskuudessaan selkeänä vain noin neljä vastaajaa kymmenestä. (Kuvio 20.) Vastaavasti sosiaalityöntekijöistä kolmannes (33 %) ja Kelan toimihenkilöistä reilu neljännes (27 %) kokee, että Kelan ja kuntien vastuut eivät ole toimeentulotukiasioissa selkeät.

Toimeentulotukiasiakkuuksien hoitamiseen liittyvät epäselvyydet tulevat konkreettisemmin esiin Kelan toimihenkilöiden ja kuntien sosiaalityöntekijöiden kyselyyn jättämissä avovastauksissa. Vaikuttaa siltä, etteivät kuntien ja Kelan toimihenkilöt suinkaan aina hahmota samalla tavalla eri toimijoiden vastuita.

”Kunnat ohjaavat asiakkaat Kelaan myös selvissä täydentävän/ehkäisevän toimeentulotuen asioissa.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

”(…) asiakkaalla on reipas ylijäämä ja silti saatetaan ohjata asiakkaan Kelaan hakemaan toimeentulotukea johonkin asiaan esim henkkarit, muuttopalvelu tai muita toimeentulotukeen kuuluvia menoja. Silloin kun laskelma on ylijäämäinen esim 500e silloin prosessin mukaisesti ei voida myöntää mitään…”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Perustoimentulotuen ohjaus ja neuvonta laitetaan Kelasta usein sosiaalitoimeen, vaikka se on Kelan tehtävä.

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Asiakkaiden pompottelu tuntuu usein liittyvän ennen kaikkea erimielisyyksiin siitä, miten tiettyjä menoja tulisi tukikäsittelyssä huomioida. Vastaavia kokemuksia tulkintaerimielisyyksistä on ollut aikaisempinakin vuosina uudistuksen toteuttamisen jälkeen (Sosiaalibarometri 2019, 96). Etenkin vuokravakuuksiin ja asunnon vaihtoon liittyvissä kysymyksissä tulkintaristiriidat tuntuvat olevan yleisiä puolin ja toisin.

”Vuokravakuudet. Usein sosiaalityöntekijän lausunto edesauttaa vakuuden myöntämistä, jolloin on selkeää, että asia on enemmän harkinnanvarainen kuin perustoimeentulotuesta myönnettävä asia.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Tuplavuokrat (Kela vaatii hakemaan halvempaa asuntoa, kun asiakas sellaisen saa, ei makseta tuplavuokria).”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Koska vuokravakuuksien hyväksymisessä joudutaan tekemään tapauskohtaista harkintaa, tämä aiheuttaa toisinaan erimielisyyksiä siitä, kuuluvatko menot Kelan vai kunnan maksamassa toimeentulotuessa käsiteltäviksi.

”(..) Sosiaalitoimi ”sysää” täydentävään kuuluvia menoja Kelalle. Esim. tilanteet, joissa todella paljon harkintaa (esim. vuokravakuudet todella ylikalliiseen asuntoon hatarilla/sosiaalisilla perusteilla) kuuluu usein sostoimeen.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Muita vastuunjaon näkökulmasta ongelmallisiksi katsottuja menolajeja ovat kyselyn perusteella esimerkiksi muuttokustannukset, sähkölaskut ja lääkkeet. Erimielisyyksiä erilaisten menojen hyväksymisestä tuntuu olevan melko paljon suhteessa siihen, että Kela-siirron toteuttamisesta on kulunut neljä vuotta. Tilanne kertoo luultavasti ennen kaikkea tuen harkinnanvaraisesta luonteesta ja siitä aiheutuvista ongelmista eri menolajien hyväksymisessä.

Myös asiakkaiden omaan tilanteeseen liittyvät syyt aiheuttavat sen, että osa heistä tekee omaehtoista tarkoituksenmukaisuusharkintaa siitä, missä mitäkin asiaa kannattaa hoitaa. Asiakkaita tuntuu ohjautuvan kuntiin paitsi asiantuntemuksen, myös käytännöllisempien syiden takia. Kunnan palvelut ovat maksuttomia toisin kuin Kelan puhelinpalvelun palvelunumerot. Tosin myös Kelan puhelinpalvelu on maksutonta silloin kun asiakas varaa ajan puhelimitse tapahtuvaan asiakaspalveluun etukäteen (Kela 2021b). Myös tulostusmahdollisuus ja tutut työntekijät houkuttelevat osaa asiakkaista asioimaan kunnissa.

Kelalla ei ole esim. paikallistoimistoilla tulostimia, asiakkaat käyvät tulostamassa liitteitä sosiaalitoimessa, myös hakemuksiin liittyvää ohjeistusta kysytään sosiaalitoimesta.

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Asiakkaan on helpompi soittaa tutulle työntekijälle, jonka on mahdollisesti myös tavannut ja lisäksi maksuttomaan (!!) numeroon.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Eniten epäselvyyksiä Kelan ja kuntien välillä tuntuvat aiheuttavan eriävät näkemykset siitä, minkä tahon tulisi kantaa missäkin vaiheessa vastuuta asiakkaan asian käsittelystä asiakkuusprosessin eri vaiheissa.

Perustoimeentulotuen Kela-siirron yhtenä keskeisenä kannustimena oli kuntien työtaakan keventäminen ja sosiaalialan ammattilaisten työajankäytön tarkoituksenmukaistaminen. Kunnissa toivottiin, että toimeentulotuen mekaaniseksi koetusta käsittelystä vapautuminen merkitsisi sitä, että aikaa olisi mahdollista käyttää enemmän varsinaiseen sosiaalityöhön.

Uudistuksen vaikutuksista kertovien aiempien tutkimustulosten perusteella vaikuttaa siltä, ettei sosiaalityöhön ole vapautunut lisää aikaa niin paljon kuin toivottiin. Esimerkiksi vuoden 2017 loppupuolella kuntien työntekijöistä valtaosa oli sitä mieltä, että asiakastapaamisissa kunnan puolella käytettiin huomattavan paljon aikaa perustoimeentulotuen hakemiseen liittyviin kysymyksiin (Blomgren ym. 2020, 222). Samankaltaisia tuloksia on saatu myös uudistuksen jälkeen toteutetuissa Sosiaalibarometrikyselyissä.

Selvitimme vuonna 2021 asiaa uudelleen. Kuviossa 21 on raportoitu kuntien sosiaalityöntekijöiden kokemuksia perustoimeentulotukityöhön käytetyn ajan kohtuullisuudesta tänä vuonna. Yli puolet (56 %) kuntien sosiaalityöntekijöistä on edelleen sitä mieltä, että heidän työaikaansa kuluu kohtuuttoman paljon asiakkaiden avustamiseen perustoimeentulotuen hakemisessa. Melkein yhtä moni (54 %) heistä kokee aikaa kuluvan kohtuuttomasti myös Kelan päätösten tulkintaan asiakkaille.

Iso osa kuntien työntekijöistä kokee, ettei Kela kanna riittävästi vastuuta neuvonnasta tuen hakemisvaiheessa. Kelan keskittyessä tukipäätösten tekemiseen vastuu asiakkaiden auttamisesta tuen hakemisessa jää liiaksi kuntiin.

”Ehkä vastuu etuuden käsittelystä on selkeä, mutta hyvin iso osa työstäni koostuu siitä, että neuvon perustoimeentulotuen hakemisessa, liitteiden toimittamisessa ja toisaalta selvitän Kelasta, millaisia liitteitä tarvitaan. Ts. toimin Kelan ”apupoikana”, jotta he voivat keskittyä päätöksen tekemiseen, kun joku muu hoitaa sen käytännön avustamisen.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Päällekkäistä työtä. Sosiaalityöntekijät tekevät paljon Kelan työntekijöiden hommia auttaessaan hakemusten tekemisessä ja niiden ymmärtämisessä.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Toimeentulotuki on kokonaisuus ja sosiaalityöntekijänä olen viime kädessä vastuussa siitä, että asiakkaan/perheen toimeentulo ja asuminen on turvattu. Kela ei kanna tässä vastuutaan ja kuinka voisikaan, sillä se edellyttää sosiaalityöntekijän asiantuntijuutta.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Koska, kuten edellisessä sitaatissa todetaan, toimeentulotuki on kokonaisuus, rajanveto siitä, mitä kunnan sosiaalityöntekijöiden tulisi edelleen työnsä puolesta perustoimeentulotukiasiakkaiden palvelemiseksi tehdä ja mitä ei, ei ole yksinkertainen. Sosiaalihuoltolain (ja myös hallintolain) nojalla kunnan sosiaalityöntekijöillä on edelleen – Kelan työntekijöiden rinnalla – vastuu toimeentulotukiasiakkaiden tukemisesta. Etenkin niiden asiakkaiden kohdalla, joille Kelan asiakaspalvelun tarjoama tuki ei riitä, tarvitaan sosiaalityöntekijöiden apua edelleen myös perustoimeentulotukea koskevissa kysymyksissä.

Kuntien työntekijöiden aikaa perustoimeentulotukiasioiden parissa ei kulu pelkästään asiakkaiden avustamiseen tuen hakemisessa. Työntekijöitä työllistävät myös päätösten oikaisuun liittyvät pyynnöt Kelalle ja epäselvien päätösten selventäminen asiakkaalle.

Toimeentulotukipäätösten tulkintaa tehdään jatkuvasti sekä korjauspyyntöjä Kelalle. Asiakas soittaa monesti sosiaalitoimen työntekijälle, jos ei ymmärrä Kelan päätöstä.

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Kelan päätöksiä tulkitaan liikaa sosiaalitoimessa ja kela ohjeistaa usein maahanmuuttaja-asiakkaita hoitamaan Kelan päätöksiin liittyvää asiaa sosiaalitoimen puolella (päätöksen selkokielistäminen)”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Kuntien työntekijöiden kokemuksen mukaan myös Kelan tukikäsittelyn ruuhkautuminen aiheuttaa edelleen nykyään toisinaan sen, että asiakkaita ohjataan epätarkoituksenmukaisesti kuntaan.

”Jos Kelassa ei ehditä antamaan asiakkaalle kiireellisessä asiassa päätöstä, ohjataan asiakasta olemaan yhteydessä kuntaan. Vaikka kyse olisi perustoimeentulotuen menosta.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Päällekkäistä työtä tunnutaan avovastausten perusteella kuitenkin tehtävän puolin ja toisin. Joidenkin asiakkaiden kohdalla Kela tuntuu hoitavan kunnan ”tonttia”, toisten kohdalla kunnat puolestaan Kelan tehtäviä.

Kelassa kuntien toimintatavat herättävät välillä myös ihmetystä. Kelan esihenkilö toivoo kunnilta päällekkäisen työn tekemisen lopettamista. Vastaajan mukaan kuntien toimintatapa ylläpitää asiakkaidenkin kannalta ongelmallista ja tehotonta järjestelyä.

”(..) kunnista kuuluu palautetta, että he edelleen tekevät paljon Kelan töitä. Mietin, että mikseivät jätä tekemättä, ehkä se helpottaisi asiakkaankin asiointia ja eron hahmottamista.”

KELAN ESIHENKILÖ

Toisinaan päällekkäistä työtä tehdään asiakkaan kohdalla jopa samassa asiassa. Asiakas saatetaan avustaa perustoimeentulotuen hakemisessa ensin kunnassa ja uudelleen Kelassa.

”Sosiaalitoimessa esim. tehty paperinen lomake joka ei näy vielä Kelassa kuvatun ja sitten Kelan asiakaspalvelussa autetaan kaikki alusta kun ei nähdä vielä hakemusta saapuneen eikä asiakas ymmärrä sen jo tehdyn.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Kelassa tehdään mielestäni paljon sosiaalityötä joka kuuluisi kunnalle.
Kunnassa taas täytetään Kelan hakemuksia asiakkaiden kanssa, joka kuuluisi Kelalle.

KELAN TOIMIHENKILÖ

Tilanteissa, joissa asiakasta pompotellaan Kelasta kuntaan ja takaisin, jää avovastausten perusteella toisinaan epäselväksi, miltä osin asiakkaan asian hoitaminen jatkuu ”lähettävän” toimijan puolella. Mikäli asiakas ohjataan kunnasta Kelaan hakemaan perustoimeentulotukea, mutta hänellä on ilmeistä tarvetta myös kunnan sosiaalityön apuun, Kelan työntekijät ovat epätietoisia siitä, miten ja milloin asiakas saa tarvitsemaansa apua kunnasta.

”Kelasta ohjataan asiakkaat sosiaalitoimeen, mutta en tiedä miten asiat etenevät, joten voi olla että teen turhaa työtä, jos asia onkin hoidossa.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Yhden vastaajan kommentin perusteella vaikuttaa siltä, ettei Kelan puolella aina pystytä ottamaan koppia asiakkaan tilanteesta, vaikka sille olisi tarvetta, koska työprosessin hoitaminen on pilkottu pieniin ja ennalta sovittuihin osiin. Esimerkiksi akuuteille yhteydenotoille asiakkaan suuntaan on vaikeaa löytää tekijää Kelan sisältä, koska tehtävää ei ole osoitettu tai resursoitu kenenkään hoidettavaksi.

”Välillä viranomaislinjalla kiirehditään asiakkaan asiaa, mutta asiaan tarvitaan lisätietoa. Sosiaalitoimesta pyydetään, että Kela olisi suoraan asiakkaaseen yhteydessä. Tämä on ihan kohtuullinen pyyntö mielestäni, mutta tällaisten kiireellisten soittojen hoitamiseen ei ole osoitettu tahoa, joka sen hoitaisi. Joskus voi olla aika mahdotonta ottaa kesken sidosryhmävuoron hoitaakseen asiakaspuheluita, eikä myöskään kiirejono ota tällaisia soittopyyntöjä käsittelyyn.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Toimeentulotuki ja sosiaalityö ovat perinteisesti nivoutuneet yhteen, koska on ajateltu, ettei tuessa ole kysymys pelkästään taloudellisesta avustamisesta, vaan myös pyrkimyksestä vahvistaa asiakkaiden omaehtoista toimeentuloa ja selviytymistä (Kuivalainen 2013, 16).

Vaikka jo ennen perustoimeentulotuen Kela-siirtoa toimeentulotukityötä tekivät kunnissa usein muut kuin sosiaalialan ammattilaiset, tuessa voitiin silti edelleen yhdistää verraten joustavasti taloudellisen tuen myöntäminen asiakkaan tarvitsemaan muuhun huolenpitoon (vrt. auttamistyö) tai muutokseen motivointiin (vrt. aktivointityö) (STM 2020a, 22–23).

Kelan tehtävä – toimeentuloturvaetuuksien toimeenpano – taas on sosiaalityöstä enemmän irrallaan ja myös selkeämmin rajattu (ks. Zechner & Paavola 2020, 437). Kela-siirron myötä perustoimeentulotuen kytkös sosiaalityöhön on väljempi kuin koskaan aiemmin. Kelassa ei tehdä sosiaalityötä, eikä sosiaalityön professiolla ole Kelassa erityisasemaa työn ohjaamisessa tai valvonnassa (Heinonen & Laatu 2020b, 248).

Toimeentulotuki on kuitenkin edelleen osa sosiaalihuoltoa ja monilla toimeentulotukiasiakkailla tarve sosiaalityön palveluille. Tästä syystä uudistuksen myötä on pitänyt sovittaa yhteen Kelan ja kuntien erilaiset työorientaatiot: Kelan lain kirjaimen tiukkaan noudattamiseen perustuva, valtakunnallisesti standardoitu ja työnjaoltaan pitkälle ositettu toimintatapa sekä kuntien (aikuis)sosiaalityön enemmän yksilön tarpeista lähtevä ja työnjaollisesti kokonaisvaltaisempi työote, jossa pyritään tilanneja asiakaslähtöiseen toimintaan (ks. mm. Zechner & Paavola 2020, 431; 437; Heinonen & Laatu 2020b, 248–249).

Jo ennen toimeentulotukiuudistusta varsinkin sosiaalityöntekijöiden piirissä huolena oli, ettei Kelassa ole riittävää ymmärrystä asiakkaiden tarpeista ja sosiaalityön roolista, eikä kykyä ohjata asiakkaita kunnallisen sosiaalityön piiriin silloin, kun nämä siitä hyötyisivät. Viime vuosina toteutettujen Sosiaalibarometri-kyselyjen tulosten perusteella huolet eivät ole olleet aivan tuulesta temmattuja. Esimerkiksi vuonna 2018 – vuosi Kela-siirron toteuttamisen jälkeen – peräti neljä viidennestä (80 %) kuntien sosiaalityöntekijöistä oli sitä mieltä, että asiakkaiden palvelutarpeita selvitetään Kelassa riittämättömästi ja melkein yhtä moni (77 %) sitä mieltä, että moni asiakas jää vaille tarvitsemaansa sosiaalityön tukea (Sosiaalibarometri 2018.) Ongelmia sosiaalityötä tarvitsevien asiakkaiden ohjaamisessa Kelasta kuntiin havaittiin muissakin kyselytutkimuksissa (ks. esim. Jokela, Kivipelto & Ylikännö 2019, 20; Blomgren ym. 2020, 226). Yhtenä syynä ongelmiin on sosiaalialan ammattijärjestö Talentian mukaan se, ettei Kelassa ole riittävästi sosiaalityön osaamista (YLE 15.2.2021).

Tarkastelemme seuraavaksi tuoreimman Sosiaalibarometri-aineiston valossa sitä, miten laaja-alaista sosiaalialan osaaminen Kelassa on, miten vastaajat kunnissa ja Kelassa näkevät nyt sosiaalityön asiantuntemuksen riittävyyden Kelassa, ja miten Kelassa tällä hetkellä tunnistetaan asiakkaiden sosiaalityön palvelutarpeita.

Sosiaalityön asiantuntemuksen riittävyys Kelassa
Kyselyn ammatillista koulutusta koskevaan taustakysymykseen vastanneista Kelan ratkaisuasiantuntijoista 22 prosentilla on sosiaalialan koulutus. Palveluasiantuntijoista sosiaalialan koulutuksen on saanut kyselyn mukaan vähän useampi (29 %). Valtaosalla Kelan toimeentulotuen asiakaspalveluja ratkaisutyötä tekevistä työntekijöistä siis ei ole sosiaalialan tutkintoa.

Sosiaalityön asiantuntemuksen riittävyyden suhteen Kelan esihenkilöiden arviot ovat kaikkein myönteisimpiä (kuvio 22). Heistä noin puolet (51 %) arvioi, että sosiaalityön asiantuntemus Kelassa on riittävällä tasolla. Kelan työntekijöistä asiantuntemuksen arvioi riittäväksi 38 prosenttia. Kuntien työntekijät ovat edellisiä selvästi kriittisempiä. Heistä vain kahdeksasosa (13 %) on samaa mieltä.

Sosiaalityön asiantuntemus Kelassa riittävää

13 % KAIKISTA SOSIAALITYÖNTEKIJÖISTÄ, 32 %
SOSIAALITYÖNTEKIJÖISTÄ KUNNISSA, JOISSA KÄYTÖSSÄ USEITA
YHTEISTYÖMALLEJA

Sekä Kelan esihenkilöistä että työntekijöistä sosiaalityön asiantuntemuksen Kelassa arvioi riittämättömäksi vajaa kolmannes (30 %) vastanneista. Kuntien sosiaalityöntekijöistä tätä mieltä on yli puolet (57 %).

Myös vuosina 2018 ja 2019 kuntien sosiaalityöntekijät pitivät Kelan työntekijöiden sosiaalityön asiantuntemusta laajasti riittämättömänä. Vuonna 2018 71 prosenttia ja vuonna 2019 70 prosenttia piti Kelan asiantuntemusta riittämättömänä. Vaikka sosiaalityöntekijöistä valtaosa on edelleen tätä mieltä, ovat arviot selvästi parantuneet. Asiantuntemuksen riittämättömäksi arvioivien sosiaalityöntekijöiden osuus on vuoteen 2019 verrattuna pudonnut yli 10 prosenttiyksikköä ja riittäväksi arvioivien osuus on tuplaantunut. (Liite 6.)

Myös Kelan työntekijöiden kokemukset Kelan sosiaalityön asiantuntemuksen riittävyydestä ovat viimeksi kuluneiden kolmen vuoden aikana selvästi parantuneet. Vuonna 2019 asiantuntemusta piti riittämättömänä yli puolet (56 %), nyt enää vajaa kolmannes (30 %) vastanneista. Kelan palveluasiantuntijoiden kokemukset asiantuntemuksesta ovat parantuneet kolmessa vuodessa eniten. Vuonna 2018 palveluasiantuntijoista yli puolet (56 %) piti sosiaalityön asiantuntemusta riittämättömänä, vuonna 2021 vain noin neljännes (27 %). (Ks. liite 6.)

Tarkastelimme aineistosta myös eri alueilla työskentelevien sosiaalityöntekijöiden näkemyksiä kelalaisten sosiaalityön asiantuntemuksen riittävyydestä. Kelan läntisen ja eteläisen vakuutuspiirin alueella sijaitsevissa kunnissa on eniten niitä sosiaalityöntekijöitä, jotka kokevat asiantuntemuksen riittämättömäksi. Läntisen vakuutuspiirin alueen sosiaalityöntekijöistä jopa 71 prosenttia arvioi, ettei Kelan asiantuntemus sosiaalityöstä ole riittävää. (Kuvio 23.)

Vuonna 2019 toteutetun Sosiaalibarometrin mukaan sosiaalityön asiantuntemuksen arvioivat riittämättömäksi useammin ne sosiaalityöntekijät, jotka työskentelivät suurissa, yli 200 000 asukkaan, kunnissa. Nyt, vuonna 2021, vastaavia eroja ei aineistosta löytynyt.

Voidaan olettaa, että tiivis ja toimiva yhteistyö parantaisi sosiaalityön asiantuntemuksen siirtymistä kunnista Kelaan. Kyselyaineiston perusteella näyttäisi siltä, että asia on osittain näin. Niiden sosiaalityöntekijöiden osuus, jotka kokevat asiantuntemuksen riittäväksi on suurin (32 %) kunnissa, joissa Kelan ja kuntien välillä on käytössä kolme tai useampia paikallisia toimintamalleja, ja pienin (19 %) niissä kunnissa, joissa yhteistyömalleja ei ole. Viimeksi mainituissa sosiaalityöntekijöiden näyttää olevan vaikeampi arvioida Kelan sosiaalityön asiantuntemusta ylipäätään; ”en osaa sanoa”-vastausten osuus on tällöin suurin (23 %). (Kuvio 24.)

Asiantuntemuksen riittämättömäksi kokevia vastaajia on jokseenkin yhtä paljon, oli paikalliselle yhteistyölle sovittu toimintamalleja tai ei.

Asiakkaiden palvelutarpeiden tunnistaminen
Nykyisessä toimeentulotukijärjestelmässä toimeentulotuen hakeminen Kelasta ei automaattisesti aloita sosiaalihuollon asiakkuutta kunnassa. Henkilökohtaisen asioinnin yhteydessä Kelan palveluasiantuntijat tekevät asiakkaalle ns. elämäntilannekartoituksen, mutta se poikkeaa kuntien tekemästä varsinaisesta sosiaalihuoltolain mukaisesta palvelutarpeen arvioinnista. (STM 2020a, 26.) Kelan tehtävänä on ainoastaan ohjata sosiaalityön tarpeessa olevat asiakkaat kuntiin.

Ohjauksen onnistuminen edellyttää sitä, että Kelassa tunnistetaan ne asiakkaat, jotka kenties hyötyisivät kunnan sosiaalityöntekijöiden avusta. Kelan esihenkilöistä 72 prosenttia ja Kelan toimihenkilöistä 78 prosenttia on sitä mieltä, että Kelassa onnistutaan tunnistamaan melko tai erittäin hyvin sosiaalityön tarpeessa olevat asiakkaat. Sosiaalityöntekijät ovat asiakkaiden tarpeiden tunnistamisen suhteen skeptisempiä. Sosiaalityöntekijöistä noin kolmannes (32 %) arvioi, että Kela onnistuu tunnistamisessa hyvin. Saman verran (32 %) arvioi, että tunnistaminen onnistuu huonosti. Kelan kaikista vastaajista tätä mieltä oli vain seitsemän prosenttia (Kuvio 25).

Kelassa tunnistetaan hyvin sosiaalityön tarpeessa olevat asiakkaat

78 % KELAN TOIMIHENKILÖISTÄ, 32 %
SOSIAALITYÖNTEKIJÖISTÄ

Vuoden 2017 toimeentulotukiuudistuksen yhteydessä Kelaan rekrytoitiin ihmisiä suoraan kuntien sosiaalitoimen toimeentulotukitöistä. Kunnista Kelaan siirtyneet työntekijät muodostavat tässä suhteessa mielenkiintoisen ryhmän, koska heillä on omakohtaista kokemusta siitä, miten perustoimeentulotuen toimeenpanoa, ja myös asiakkaiden ohjaamista sosiaalityön piiriin hoidettiin aiemmin kunnissa ja nyttemmin Kelassa.

Tulosten perusteella kunnista Kelaan siirtyneet työntekijät arvioivat Kelan kyvyn tunnistaa asiakkaiden sosiaalityön tarvetta hieman huonommaksi kuin muut kelalaiset. Kunnista Kelaan tulleista kaksi kolmasosaa (66 %) arvioi Kelan tunnistavan sosiaalityön tarpeen hyvin. Kelan sisältä tai muualta kuin kunnista perustoimeentulotukityöhön siirtyneistä tätä mieltä on neljä viidestä (80 %) vastanneesta. Kunnista siirtyneiden joukossa on myös vähän muita Kelan työntekijöitä enemmän (15 %) niitä, jotka arvioivat Kelan tunnistavan asiakkaiden sosiaalityön tarpeen huonosti. (Kuvio 26.)

Asiakkaan hakiessa Kelasta perustoimeentulotukea sosiaalityön tarvetta voivat arvioida sekä Kelan palveluettä ratkaisuasiantuntijat. Työnkuvasta riippuen työntekijöillä on myös käytössään erilaista informaatiota ja välineitä asiakkaan tilanteen arvioimisessa. Siinä missä palveluasiantuntijat kohtaavat asiakkaat kasvotusten ja saavat asiakastietojärjestelmään kirjattujen tietojen lisäksi tätä kautta monenlaista muuta tietoa asiakkaan tilanteesta, ratkaisuasiantuntijat taas työskentelevät usein pelkän kirjallisen aineiston (hakemus, liitteet ja mahdolliset palveluasiantuntijoiden tekemät kirjaukset) varassa.

Tästä huolimatta sekä palveluettä ratkaisuasiantuntijoista selvä enemmistö kokee sosiaalityön tarpeen tunnistamisen sujuvan hyvin. Ratkaisuasiantuntijoiden joukossa on kuitenkin vähän enemmän (10 %) niitä, jotka kokevat, että Kelassa onnistutaan tunnistamaan melko tai erittäin huonosti asiakkaiden sosiaalityön tarve. (Kuvio 27.)

Koska iso osa toimeentulotukiasiakkaista hakee tukea omatoimisesti verkossa, sosiaalityön tarpeen arvioiminen tapahtuu monen asiakkaan kohdalla nimenomaan ratkaisuasiantuntijoiden toimesta. Tällöin merkityksellistä on etenkin se, miten ratkaisuasiantuntijat kokevat Kelan sosiaalityön tarpeen tunnistamisen sujuvan.

Kelan työntekijöiden arvioiden eriävyys ei välttämättä kerro siitä, miten he itse kokevat omassa työssään sosiaalityön tarpeen tunnistamisen sujuvan. Sosiaalibarometrin kysymysmuotoilu ohjaa työntekijöitä arvioimaan tunnistamisen onnistumista Kelassa yleisesti. Asia on kuitenkin selvitetty myös suoremmin työntekijöiden omakohtaisena kokemuksena. Vuonna 2018 Kelan työntekijöille toteutetussa kyselyssä (Blomgren ym. 2020, 230) sosiaalityön tarpeen tunnistamisen helppoutta kysyttiin työntekijöiden oman päivittäisen työn osana. 60 prosenttia kyselyyn vastanneista Kelan työntekijöistä (ratkaisuasiantuntijat ja palveluasiantuntijat) oli sitä mieltä, että heidän on helppo tunnistaa, milloin asiakas tarvitsee rahan lisäksi muuta tukea ja apua.

Aiempi työkokemus kunnissa oli myös yhteydessä työntekijöiden kokemukseen asiakkaiden sosiaalityön tarpeen tunnistamisesta. Helpointa asiakkaiden avun tarpeen tunnistaminen oli niille vastaajille, jotka olivat ennen Kelaan siirtymistään työskennelleet kunnassa. Heistä yli 80 prosenttia arvioi, että heidän oli helppo tunnistaa, milloin asiakas tarvitsee rahan lisäksi muuta tukea ja apua. Kelan sisältä tai muualta työhön siirtyneistä avun tarpeen tunnistaminen oli helppoa noin puolelle vastaajista. (Blomgren ym. 2020, 234.)

Edellä sanotun perusteella kunnista Kelaan tulleet vaikuttavat arvioivan oman osaamisensa sosiaalityön tarpeen tunnistamisessa paremmaksi kuin muiden Kelassa työskentelevien osaamisen. Tulos ei ole yllättävä, kun otetaan huomioon se, että kunnista tulleilla on todennäköisesti vankempi työkokemus toimeentulotuen asiakasohjaukseen liittyvistä tehtävistä.

Keinot asiakkaiden sosiaalityön tarpeen tunnistamisen tukemiseksi
Vuoden 2019 Sosiaalibarometrissa eri vastaajaryhmiltä kysyttiin näkemyksiä siitä, minkälaisin keinoin sosiaalityön asiantuntemusta voisi Kelassa lisätä. Kysymys esitettiin tuolloin sekä Kelan esihenkilöille ja toimihenkilöille että kuntien sosiaalityöntekijöille. Vastaajat esittivät sosiaalityön osaamisen kehittämisen ratkaisuksi yleisimmin (70 %) Kelan ja sosiaalitoimen yhteistyön tiivistämistä. Toiseksi eniten (58 %) kannatettiin perustoimeentulotukipäätöksiä tekevien Kelan työntekijöiden kouluttamista. Lisäksi varsinkin Kelan työntekijät toivoivat, että sosiaalityön tarpeen arvioimista parannettaisiin Kelan sisäistä ohjeistusta kehittämällä. Kuntien sosiaalitoimen työntekijät puolestaan painottivat vastauksissaan myös sitä, että Kelaan palkattaisiin lisää sosiaalihuollon osaajia. Sosiaalityöntekijöistä peräti 74 prosenttia oli tuolloin sitä mieltä, että Kelaan tulisi palkata lisää sosiaalialan ammattilaisia. (Sosiaalibarometri 2019, 100.)

Kelassa on sittemmin otettu käyttöön erillinen ohjeistus työntekijöille asiakkaiden sosiaalityön tarpeen tunnistamisesta. Tämä ”huolen tunnistamisen malli” on Kelan ja pääkaupunkiseudun kuntien yhteistyössä kehittämä työkalu, jonka tarkoitus on auttaa ratkaisuja palveluasiantuntijoita huomaamaan tilanteita, joissa asiakkaalla saattaa olla tarvetta sosiaalityön palveluille. Mallia pilotoitiin Kelassa keväällä 2019 ja lupaavien Kelasta ja kunnista kerättyjen arvioiden pohjalta otettiin myöhemmin valtakunnalliseen käyttöön. (Marttila 2019.)

Huolen tunnistamisen mallista on hyötyä

73 % KELAN PALVELUASIANTUNTIJOISTA

Kysyimme vuoden 2021 kyselyssä Kelan toimihenkilöiltä näkemystä siitä, missä määrin huolen tunnistamisen malli on helpottanut asiakkaan sosiaalihuollon tarpeen tunnistamista. Työntekijöiden kokemusten perusteella mallin käyttöönotto on selvästi koettu hyödylliseksi (kuvio 28). Ratkaisuasiantuntijoista 80 prosenttia ja palveluasiantuntijoista 73 prosenttia arvioi, että malli on helpottanut asiakkaan sosiaalihuollon tarpeen tunnistamista riittävästi. Malli tuntuu myös olevan Kelan sisällä varsin laajasti käytössä. Vain kolme prosenttia vastaajista kertoo, ettei huolen tunnistamisen malli ole heillä työssään käytössä.

Koska varsinkin kuntien sosiaalityöntekijöiden mukaan Kelan kyvyssä tunnistaa asiakkaiden avun tarvetta on ollut – ja on edelleen – puutteita, kysyimme Kelan esihenkilöiltä ja työntekijöiltä, minkälaiset toimenpiteet edistäisivät heidän näkemyksensä mukaan Kelan toimihenkilöiden kykyä tunnistaa ja ohjata sosiaalityön tarpeessa olevia asiakkaita. Kysymykseen valittuja keinoja osaamisen tukemiseksi kerättiin lomakkeen suunnitteluvaiheessa Kelan sisältä ja aiemmista aihetta koskevista tutkimuksista (mm. Heinonen ja Laatu 2020b). Vastaajien oli mahdollista myös itse ehdottaa keinoja osaamisen parantamiseksi.

Taulukossa 5 on esitetty osaamisen edistämiseksi tarkoitetut toimenpiteet ja niiden vastaajien osuus Kelan esihenkilöistä ja toimihenkilöistä, joiden mielestä toimenpide parantaisi paljon tai melko paljon Kelan toimihenkilöiden osaamista sosiaalityön asiakasohjauksessa. Vastaajat kannattivat eri toimenpiteistä useimmin (63 %) palveluasiantuntijoiden kouluttamista. Toiseksi eniten (62 %) osaamista edistäisi vastaajien arvion mukaan se, jos Kelaan perustettaisiin sosiaalityön asiantuntijayksiköitä tarjoamaan taustatukea ratkaisuja palveluasiantuntijoille.

Mielenkiintoista on, että toimihenkilöt näkevät esihenkilöitä selvästi useammin, että sosiaalityön osaamista parantaisi sosiaalityön asiantuntijayksiköiden perustaminen Kelaan ja sosiaalialan ammattilaisten palkkaaminen sekä perustoimeentulotuen ratkaisuettä asiakaspalvelutehtäviin. Kelan esihenkilöistä alle kolmannes näkee, että sosiaalialan ammattilaisten palkkaaminen Kelaan parantaisi paljon sosiaalityön tarpeen tunnistamista.

Kelan ratkaisuasiantuntijat näkevät myös palveluasiantuntijoita harvemmin tarvetta vahvistaa ratkaisutyöntekijöiden sosiaalialan osaamista. Melkein neljännes (22 %) ratkaisuasiantuntijoista ja kahdeksasosa (13 %) palveluasiantuntijoista on sitä mieltä, että sosiaalialan ammattilaisten palkkaaminen tuen ratkaisutyöhön parantaisi osaamista tunnistaa ja ohjata asiakkaita sosiaalityön piiriin vain vähän tai ei lainkaan. Vastaavasti ratkaisuasiantuntijoiden joukossa on suhteessa enemmän niitä, jotka kokevat, että ratkaisuasiantuntijoiden kouluttaminen parantaisi osaamista vain vähän tai ei lainkaan (11 %).

Avovastauksissa vastaajat pohtivat muun muassa sitä, minkälaisella taustalla työntekijöitä tulisi Kelan perustoimeentulotukitehtäviin palkata tai miten heitä on tarkoituksenmukaista työssä kouluttaa.

”Kaikki ryhmäesimiehet tulisi olla sosiaalialan ammattilaisia, sosionomi amk, sosionomi yamk, sosiaalityön maisteri koulutuksen saaneita.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Jotkut vastaajat tuovat esiin, että koulutusvaatimuksia tulisi lisätä myös asiakaspalvelua ja ratkaisutyötä tekevien keskuudessa.

Minusta on mahdoton yhtälö, että tulisi ikään kuin Kelassa tehdä sosiaalityötä ilman asianmukaista koulutusta. Mielestäni kouluttaminen esimerkiksi puhelimessa tapahtuvaan asiakkaan kohtaamiseen on riittämätöntä ja on johtanut tavallaan tilanteiden karttamiseen, koska ei ole riittäviä työvälineitä kohtaamaan voimakasta tukea kaipaavaa asiakasta.

KELAN TOIMIHENKILÖ

”Kelaan on palkattu hallinnon puolen työntekijöitä käsittelemään numeraalista etuutta. Kun onkin osoittautunut, että tehtävässä pitäisi olla sosiaalialan osaamista, jää pohtimaan, ovatko rekrytoinnit täysin epäonnistuneet. Tämä koskee myös itseäni, sillä en koe, että minulla on erityisiä vahvuuksia sen osa-alueen työhön.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Näkemykset asiasta kuitenkin jakautuvat selvästi. Yhden vastaajan mukaan Kela on jo liiaksikin ottanut vastuulleen tehtäviä, jotka kuuluisivat pikemminkin sosiaalityön ammattilaisille.

”Kela ottaa liikaa sosiaalityön tehtäviä hoitaakseen asiakaspalvelussa. Tarjoaa päällekkäisiä palveluja. Asiakkaat asiat otetaan kokonaisvaltaisesti hoitoon ja pohditaan jo asiakkuusvastaava toiminnassa [että] pitäisi suorittaa kotikäyntejä.”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Myös edellisen Sosiaalibarometrin tulosten perusteella vastaajilla on ollut asiasta eriäviä näkemyksiä. Osa – etenkin kunnissa työskentelevistä sosiaalityöntekijöistä – on ollut sitä mieltä, että niin Kelan ratkaisukuin asiakaspalvelutyöhön tulisi palkata ensisijaisesti sosiaalialan ammattilaisia kuten sosionomeja, koska myös perustoimeentulotukityöhön sisältyy arviointia ja harkintaa, jossa sosiaalityön osaamisesta on hyötyä. Osa vastaajista puolestaan on ollut sitä mieltä, että Kelan tulisi jättää sosiaalityö kuntien vastuulle ja työntekijöiden kouluttamisen sijaan hyödyntää kuntien osaamista myös omassa työssään, tai mahdollisesti vahvistaa sosiaalialan ammattilaisten otetta perustoimeentulotukityöstä esimerkiksi moniammatillisen työskentelyn kautta. (Sosiaalibarometri 2019, 99–101.)

Avovastauksissa esitettiin monenlaisia muitakin ehdotuksia osaamisen parantamiseksi. Esimerkiksi tietojärjestelmien kehittämisen toivotaan parantavan sosiaalityön tarpeessa olevien asiakkaiden tunnistamista Kelassa.

Kelan vastaajat toivovat myös työnkiertoa Kelan ja kuntien välillä sekä yhteisten tietojärjestelmien käyttöönottoa.

Kelalla on paljon asiakastietoa, mutta sen löytäminen esim. sosiaalityön tarpeen tunnistamisen näkökulmasta ei vielä hyödynnä nykyistä teknologiaa riittävästi eli tarvittaisiin asiakkaan tilannekuva tms. joka auttaisi tarpeen tunnistamisessa.

KELAN ESIHENKILÖ

Asiakkaan tavoittaminen ja asiakkuusprosessin eteneminen kunnassa
Onnistunut asiakasohjaus Kelasta kuntiin on kriittinen — mutta ei suinkaan ainoa — vaihe, joka vaikuttaa siihen, saako asiakas tarvitsemansa avun vai ei. Asiakasohjauksen onnistumisen lisäksi on tärkeää selvittää, miten kunnissa käsitellään Kelan tekemiä asiakasohjauksia, ja miten kunnissa tavoitetaan ne asiakkaat, joiden kohdalla Kelan työntekijät arvioivat, että asiakas saattaisi hyötyä sosiaalityöntekijöiden avusta.

Tutkimukset ovat osoittaneet, että sosiaalityöhön ohjattujen asiakkaiden tavoittaminen on vaikeutunut kunnissa vuoden 2017 toimeentulotukiuudistuksen jälkeen (mm. Kivipelto ym. 2020, 472). Rahallisten tukien maksamisen tapahtuessa pääasiassa Kelasta kunnat ovat menettäneet sosiaalityön palveluihin asiakkaat integroineen ”sisäänheittotuotteensa” (Zechner & Paavola 2020, 441). Samalla kuntien mahdollisuudet aktivoida tai velvoittaa asiakkaita osallistumaan sosiaalityön palveluihin heikkenivät, koska esimerkiksi perusosan alentaminen siirtyi Kelan vastuulle.

Perustoimeentulotuen Kela-siirron jälkeen onkin ollut enemmän toimeentulotukiasiakkaiden oman harkinnan varassa, ottavatko he vastaan sosiaalityön tarjoamia palveluja vai eivät, silloinkin, kun viranomaiset arvioivat, että tuelle olisi tarvetta. Asiakkaiden tavoittamisen haasteet ovat näkyneet erityisesti nuorten toimeentulotukiasiakkaiden kohdalla, joista osa on uudistuksen tarjoaman tilanteen myötä alkanut vältellä palveluja (Kivipelto, Tanhua & Jokela 2019, 16).

Tästä syystä selvitimme myös vuoden 2021 Sosiaalibarometrissa sitä, miten työntekijät arvioivat kuntien tavoittavan Kelasta kuntiin ohjatut toimeentulotukiasiakkaat. Tarkoituksena on haarukoida sekä Kelan että kuntien työntekijöiden käsityksiä siitä, miten Kelasta kuntiin ohjattujen asiakkaiden palveluprosessi asiakasohjauksen jälkeen etenee.

Asiakkaiden tavoittamisen arviointi osoittautui vastausten perusteella vaikeaksi. Kelan esihenkilöistä melkein puolet (42 %) ei osaa sanoa, missä määrin kunnat tavoittavat Kelasta sosiaalitoimeen ohjatut asiakkaat. Kelan toimihenkilöistä asiaa ei osaa arvioida vajaa kolmannes (29 %), eikä kuntien sosiaalityöntekijöistäkään yli neljännes (27 %). (Kuvio 29.)

Tavoitetaan suurin osa Kelasta kuntiin ohjatuista sosiaalityön tarpeessa olevista asiakkaista

47 % SOSIAALITYÖNTEKIJÖISTÄ

Sosiaalityöntekijöistä melkein puolet (47 %) arvioi kuntien tavoittavan suurimman osan tai kaikki Kelasta kuntiin ohjatut sosiaalityön tarpeessa olevat asiakkaat. Kelan toimihenkilöistä näin arvioi vain noin kolmannes (34 %) ja esihenkilöistä noin neljännes (26 %). Kaikista vastaajaryhmistä runsas kymmenesosa arvioi, ettei kunnissa tavoiteta sosiaalitoimeen ohjatuista asiakkaista ketään tai tavoitetaan vain harvat.

Kuntien sosiaalityöntekijöiden arvioissa asiakkaiden tavoittamisesta on alueellisia eroja. Parhaimmin asiakkaat tunnutaan sosiaalityöntekijöiden arvion mukaan tavoitettavan pohjoisen vakuutuspiirin alueella sijaitsevissa kunnissa. Pohjoisen vakuutuspiirin alueella työskentelevistä sosiaalityöntekijöistä yli puolet (58 %) arvioi sosiaalityön tavoittavan kaikki tai suurimman osan Kelasta ohjatuista asiakkaista. Kahdeksasosa (12 %) arvioi sosiaalityön tavoittavan asiakkaista noin puolet. (Kuvio 30.)

Vaikeinta asiakkaiden tavoittaminen ja sen arviointi näyttää olevan keskisen vakuutuspiirin alueella työskenteleville sosiaalityöntekijöille. Heistä kolmannes (33 %) tavoittaa suurimman osan asiakkaista, mutta melkein puolet (47 %) ei osaa arvioida, missä määrin sosiaalityö tavoittaa Kelasta kuntiin ohjattuja asiakkaita.

Kelaan ei välity riittävästi tietoa, miten asiakkaan asia etenee kunnassa

83 % KELAN RATKAISUASIANTUNTIJOISTA

Kelan työntekijöiden vaikeudessa arvioida sitä, missä määrin asiakkaat tavoitetaan kunnissa, saattaa olla kysymys siitä, etteivät Kelan työntekijät ole tietoisia siitä, miten asiakkaan palveluprosessi ylipäätään etenee kuntaan ohjaamisen jälkeen. Pyysimmekin Kelan toimihenkilöitä arvioimaan sitä, välittyykö Kelaan riittävästi tietoa asiakkaan asian käsittelystä kunnassa sen jälkeen, kun asiakas on ohjattu Kelasta sosiaalitoimeen.

Tulokset osoittavat, että Kelan toimihenkilöt ovat erittäin huonosti perillä asiakkaiden asian etenemisestä kuntaan ohjaamisen jälkeen (kuvio 31). Sekä palveluasiantuntijat että ratkaisuasiantuntijat kokevat tiedot selvästi riittämättömiksi. Ratkaisuasiantuntijoista jopa 83 prosenttia on sitä mieltä, ettei Kelaan välity riittävästi tietoa siitä, miten asiakkaan asia etenee kunnassa. Palveluasiantuntijoistakin tätä mieltä on 71 prosenttia. Koko vastaajajoukossa on vain neljä prosenttia vastaajia, joiden mielestä asiakkaan asian käsittelystä kunnassa välittyy Kelaan riittävästi tietoa.

Kelan toimihenkilöt toivat asiakkuusprosessin etenemistä koskevia epäselvyyksiä esiin myös avovastauksissa. Toimihenkilöt kuvailevat olevansa epätietoisia asiakkaan asian etenemisestä kunnassa myös niissä tilanteissa, joissa asiakas on jo ollut kuntaan yhteydessä, mutta hänet ohjataan hoitamaan asioitaan Kelassa.

”Usein jää epäselväksi, miten sosiaalitoimi auttaa asiakkaan asiassa, jos asiakas on esimerkiksi sosiaalitoimesta juuri neuvottu Kelalle täyttämään hakemusta ja asiakas on toimistolla ollessaan aivan hukassa tilanteestaan. Saako asiakas riittävää tukea/tarvitseeko minun tehdä enempää kuin esimerkiksi ottaa hakemus vastaan? Voiko luottaa siihen, että sosiaalitoimi ottaa koppia asiakkaasta?”

KELAN TOIMIHENKILÖ

Sosiaalibarometrin vastaajia huolestuttaa kohtuuhintaisten asuntojen riittävyys. Tilanne on osin heikentynyt vuodesta 2017. Millä ratkaisuilla kohtuuhintaisen asumisen mahdollisuuksia voitaisiin parantaa? Millaisia uudistuksia asumistukeen tulisi tehdä, että se turvaisi pienituloisten asumista nykyistä paremmin?

ASUMISEEN LIITTYVIÄ teemoja on Sosiaalibarometrissa käsitelty edellisen kerran omina kokonaisuuksinaan vuosina 2016 ja 2017. Kohtuuhintaista asumista tarkasteltiin vuosina 2016 ja 2017, ja asunnottomuuden ehkäisyä laajemmin vuonna 2016. Käsillä olevan Sosiaalibarometrin kohtuuhintaisen asumisen turvaamista koskevissa kysymyksissä hyödynnettiin noiden barometrien avovastausten antia.

Asumisen hintaan vaikuttavat lukuisat asuntopoliittiset ja muiden hallinnonalojen toimet. Laajassa kyselyssä sisältö oli rajattava muutamiin näkökulmiin, joihin vastaajilla olisi tehtäviensä tuoman näkemyksen kautta mahdollista ottaa kantaa.

Kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen riittävyys
Sosiaali- ja terveysjohtajilta sekä sosiaalityöntekijöiltä tiedusteltiin heidän arviotaan kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen riittävyydestä tällä hetkellä omalla alueellaan. Vastaajaryhmien näkemykset asiasta ovat varsin erilaiset.

Sosiaalityöntekijöiden arviot ovat selvästi kriittisempiä kuin sote-johtajien. Noin joka neljäs (27 %) sosiaalityöntekijä pitää kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen määrää alueellaan täysin riittämättömänä ja lähes kolmasosa (30 %) melko riittämättömänä (kuvio 32). Vain noin joka kymmenes (9 %) arvioi niiden määrän täysin riittäväksi ja noin joka kuudes (17 %) melko riittäväksi.

Sote-johtajista vain neljän prosentin mielestä kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen tarjonta on täysin riittämätöntä ja noin joka kuudennen (17 %) mielestä melko riittämätöntä. Runsas viidesosa (22 %) pitää sitä täysin riittävänä ja runsas kolmasosa (38 %) melko riittävänä.

Asuminen on kallista erityisesti pääkaupunkiseudulla ja kasvukeskuksissa. Vastaajien arviot kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen riittävyydestä vaihtelevatkin selvästi suuralueittain ja vastaajien edustamien alueiden asukasmäärän mukaan (liite 7). Kuitenkin riippumatta alueen asukasmäärästä, sosiaalityöntekijät pitävät kohtuuhintaisten asuntojen riittävyyttä heikompana kuin sote-johtajat.

Helsinki-Uusimaan suuralueen vastaajista yli puolet (58 %), mutta Itäja Pohjois-Suomen vastaajista vain seitsemän prosenttia pitää kohtuuhintaisten asuntojen määrää alueellaan täysin riittämättömänä. Yli 75 000 asukkaan alueiden vastaajista kolmasosa (33 %) ja alle 20 000 asukkaan alueiden vastaajista vain noin joka kymmenes (11 %) arvioi niiden tarjonnan täysin riittämättömäksi.

Kohtuuhintaisia vuokra-asuntoja riittämättömästi

2017: 53 % SOSIAALITYÖNTEKIJÖISTÄ
2021: 57 % SOSIAALITYÖNTEKIJÖISTÄ

Kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen riittävyyttä selvitettiin edellisen kerran Sosiaalibarometrissa vuonna 2017. Tuolloin sitä piti täysin tai melko riittämättömänä vain runsas neljäsosa (29 %) vastaajista (Sosiaalibarometri 2017), eli ongelma näyttää kasvaneen neljän viime vuoden kuluessa. Vuonna 2017, kuten nytkin, sosiaalityöntekijöiden ja Helsinki-Uusimaan suuraluetta edustavien vastaajien arviot olivat muita kriittisempiä (emt.).

Asumistukea uudistamalla turvataan kohtuuhintaista asumista

69% SOTE-JOHTAJISTA
64% KELAN ESIHENKILÖISTÄ
62% SOSIAALITYÖNTEKIJÖISTÄ

Liitteessä kahdeksan tarkastellaan rinnakkain vuosien 2017 ja 2021 tuloksia vastaajaryhmittäin, suuralueittain ja alueen asukasmäärän mukaan. Tarkastelusta näkyy, että neljässä vuodessa sote-johtajien näkemykset ovat muuttuneet myönteisemmiksi ja sosiaalityöntekijöiden hieman kriittisemmiksi. Pohjoisja Itä-Suomessa sekä Länsi-Suomessa kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen riittävyysarviot ovat nyt aiempaa kielteisemmät ja Helsinki-Uusimaan ja Etelä-Suomen alueella suunnilleen samat kuin vuonna 2017. Yli 75 000 asukkaan alueiden vastaajat pitävät kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen saatavuutta nyt hieman parempana kuin neljä vuotta sitten, mutta 20 000–75 000 asukkaan alueiden vastaajat aiempaa heikompana.

Arviot eri ratkaisukeinoista
Sosiaali- ja terveysjohtajia, sosiaalityöntekijöitä ja Kelan esihenkilöitä pyydettiin arvioimaan, missä määrin erilaiset keinot voisivat turvata kohtuuhintaista asumista heidän alueellaan (liite 9).

Vastaajien hieman muita yleisemmin kannattamia ratkaisuja ovat asumistukijärjestelmän uudistaminen ja kuntien edullinen tonttitarjonta yleishyödyllisille toimijoille. Vajaa kaksi kolmasosaa (63 %) vastaajista pitää erittäin hyvänä tai hyvänä keinona asumistukijärjestelmän uudistamista mahdollistamaan nykyistä paremmin kohtuuhintaista asumista (kuvio 33). Yhtä suuren kannatuksen (63 %) saa kuntien velvoittaminen tarjoamaan edullisia tontteja yleishyödyllisille toimijoille sillä edellytyksellä, että ne sitoutuvat edulliseen

Asumisen mahdollisuuksiin eri alueilla vaikuttavat sen hinnan lisäksi esimerkiksi työllistymismahdollisuudet, etäisyydet palveluihin ja joukkoliikenteen toimivuus. Kasvukeskusten ulkopuolella asunnot ovat edullisempia, mutta välimatkat työpaikoille ja palveluihin voivat olla pitkiä ja toimivaa joukkoliikennettä ei aina ole. Suuri osa (62 %) vastaajista arvioi erittäin hyväksi tai hyväksi ratkaisuksi elämisen ja työskentelyn mahdollistamisen nykyistä paremmin myös kasvukeskusten ulkopuolella.

Yhtä suuri osa (62 %) vastaajista näkee erittäin hyväksi tai hyväksi myös korotuskattojen säätämisen energiamaksuille ja lähes yhtä moni (60 %) vuokratonttien hinnankorotusten pitämisen kohtuullisena.

Omistusasuminen tulee pitkällä aikavälillä pääsääntöisesti halvemmaksi kuin vuokralla asuminen. Suomessa tämä edullisin asumismuoto on käytännössä kuitenkin pienituloisimpien ulottumattomissa. Vastaajista hieman yli puolet (53 %) kannattaa kohtuuhintaisten omistusasuntojen tuotannon mahdollistamista.

Hieman yli puolet (54 %) vastaajista arvioi erittäin hyvin tai hyvin toimivaksi keinoksi kuntien asuntotuotantovelvoitteiden lisäämisen kasvualueilla. Lähes yhtä moni (51 %) kannattaa avustuksien suuntaamista vanhojen kerrostaloasuntojen ja omakotitalojen remontointiin.

ARA-asuntojen, eli valtion tuella rakennettujen vuokra-asuntojen, vuokranmäärityksessä on noudatettava omakustannusperiaatetta. Se tarkoittaa, että vuokralaisilta saa periä vuokraa enintään määrän, joka kattaa asuntojen rahoitusja hoitomenot. Nykyistä tiukempaa vuokrankorotusten rajoittamista ARA-vuokra-asunnoissa puoltaa joka toinen (50 %) vastaaja.

Hieman alle puolet (46 %) vastaajista uskoo erilaisten asuntotuotannon muotojen, kuten esimerkiksi osuuskuntamallin ja ryhmärakennuttamisen kehittämisen ja tukemisen, olevan erittäin hyvä tai hyvä ratkaisu turvata kohtuuhintaista asumista. Yhtä moni (46 %) kannattaa energiaa säästävien ratkaisujen, esimerkiksi aurinkoja maalämpöratkaisujen suosimista rakennusvaiheessa.

Vapaarahoitteisten asuntojen vuokrasääntely purettiin Suomessa 1990-luvun alussa. Tämän keinon uudelleen käyttöön ottamista kannattaa osa vastaajista: vajaa puolet (45 %) pitää vuokrasääntelyn käyttöönottoa vapailla vuokra-asuntomarkkinoilla hyvänä tai erittäin hyvänä keinona.

Runsas kolmasosa vastaajista arvioi, että velvoittamalla kuntia kaavoittamaan riittävästi tontteja (36 %) ja alentamalla pääomatuloverotusta kohtuuhintaista vuokra-asumista tarjoavilta yksityishenkilöiltä (35 %) voidaan turvata kohtuuhintaista asumista erittäin hyvin tai hyvin.

Kohtuuhintaiseen asumiseen keskeisesti vaikuttava tekijä on edullinen tonttimaa. Monissa maissa kaupunkimaan arvonnousu on otettu yhteiskunnalle. Soininvaara (2018) on kuvannut, että Suomessa oli alun perin tarkoituksena, että kaupungit voisivat halutessaan lunastaa maata asuntotuotantoon raakamaan hinnalla. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin ryhtynyt tulkitsemaan lakia yhä enemmän omaisuuden suojaa painottaen. Nyt vastaajilta kysytyistä keinoista kaikkein kriittisimmin suhtaudutaan maapohjan hinnan säätelyyn lunastamalla yksityisten maanomistajien maita raakamaan hinnalla. Sitä pitää erittäin hyvänä tai hyvänä ratkaisuna vain 14 prosenttia vastaajista. Kysymys tosin koetaan varsin vaikeana, sillä puolet kyselyyn vastanneista ei osaa ottaa siihen lainkaan kantaa.

Vastaajilta kysyttiin lisäksi, onko heidän mielestään olemassa joitakin muita kuin heidän arvioitavakseen valmiiksi listattuja keinoja, joilla turvata kohtuuhintaista asumista. Vajaalla kymmenesosalla vastaajista on ehdotuksia tällaisista ratkaisuista. Monet niistä ovat pikemminkin sisällöllisiä tarkennuksia edellä jo kysyttyihin keinovaihtoehtoihin.

Osa vastaajista esittää erilaisia tapoja kehittää asumistukijärjestelmää, esimerkiksi tukikriteerien kiristämistä, tuen määräytymistä nettotulojen mukaan, tuen maksua asukkaan sijaan vuokranantajalle sekä omavastuun poistoa asumistuesta Kelan perustoimeentulotukea säännöllisesti saavilta.

”Tiukennetaan asumistuen kriteerejä.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Asumistukea ei tulisi koskaan maksaa itselle vaan AINA vuokranantajalle! Monet väärinkäytökset ja ongelmat poistuisi.”

KELAN ESIHENKILÖ

”Asumistuki lasketaan nettotuloista.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Omavastuun poisto asumistuesta Kelan perustoimeentulotukea säännöllisesti saavilta.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Osa kaipaa muutoksia sosiaaliturvaja toimeentulotukijärjestelmään laajemminkin ja muutama vastaaja asumistuen lopettamista kokonaan.

”Sosiaaliturvajärjestelmän kokonaisvaltainen uudistus. Asumista tuetaan tällä hetkellä usealla eri tukimuodolla.”

KELAN ESIHENKILÖ

”Yhdessä asuvien perusosaa ei alennettaisi, vapautuisi asuntoja, jotka nyt nimellisesti käytössä, kun normin alennuksen vuoksi ei voida asua samassa osoitteessa.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Kaikki uusiksi, eroon asumistuesta.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Muutamilla vastaajilla on ehdotuksia kohtuuhintaisten asuntojen saatavuuden parantamiseksi esimerkiksi niin, että kunnat ottavat siitä entistä enemmän vastuuta.

Kunta ottaa vastuun edullisten vuokra-asuntojen riittävyydestä, ja niitä välitetään ensisijaisesti sosiaalisilla perusteilla.

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Tarpeellisena pidetään myös muun muassa sitä, että valtio tukee edullista vuokra-asuntotuotantoa nykyistä vahvemmin ja että ARA-vuokra-asumista toteuttamaan saadaan lisää hyviä yhteistyökumppaneita.

”Edullisen vuokra-asuntotuotannon vahvempi taloudellinen tuki valtion taholta.”

KELAN ESIHENKILÖ

”Enemmän ja parempia yhteistyökumppaneita toteuttamaan ARA-vuokra-asumista.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Osa vastaajista arvioi tärkeäksi tukea ihmisryhmiä, joiden asumisessa on haasteita, esimerkiksi luottotiedottomia ja nuoria. Keinoina esitetään esimerkiksi välivuokrausasuntoja, tukiasuntoja luottotiedottomille, nuorten asumisen tukemista sekä asumisneuvontapalveluja.

”Välivuokrausasunnot.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Tukiasuntojen lisääminen luottotiedottomille.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Nuorten asumisen tukeminen.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Asukkailla olisi asumisneuvoja, joka auttaisi asumisen onnistumisessa.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Muita vastaajien esittämiä ratkaisukeinoja ovat esimerkiksi kaavoituksen tehostaminen, vuokrasääntely, vuokra-asuntofirmojen kohtuuttomiin voittoihin puuttuminen, joukkoliikenteen parantaminen ja kuntien asuntotoimien yhteiskuntavastuun lisääminen.

”Vuokrasääntely, mikä aikoinaan poistettiin, olisi ehdottoman tärkeää. Nyt valtio elättää sijoittajia asumistuen voimin.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Pidetään yllä ja parannetaan kasvukeskusten ympärillä olevaa joukkoliikennettä.”

KELAN ESIHENKILÖ

”Lisätään kuntien asuntotoimien yhteiskuntavastuuta.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Kaavoitusta tehostetaan.

SOTE-JOHTAJA

Kohtuuttomien voittojen karsiminen vuokra-asuntofirmoilta

KELAN ESIHENKILÖ

Vastaajaryhmien näkemykset eri keinojen toimivuudesta kohtuuhintaisen asumisen turvaamisessa eroavat jonkin verran toisistaan (liite 9). Sote-johtajilta saa hieman muita vastaajaryhmiä enemmän kannatusta asumistukijärjestelmän uudistaminen, erilaisten asuntotuotannon muotojen kehittäminen ja tukeminen sekä kattojen säätäminen energiamaksujen korotuksille.

Kelan esihenkilöt pitävät muita vastaajia hieman yleisemmin hyvinä ratkaisuina esimerkiksi kuntien velvoittamista kaavoittamaan riittävästi tontteja, tarjoamaan niitä edullisesti yleishyödyllisille toimijoille sekä lisäämään asuntotuotantoa kasvualueilla. Lisäksi he kannattavat hieman muita enemmän kohtuuhintaisten omistusasuntojen tuotannon mahdollistamista, pääomatuloverotuksen alentamista kohtuuhintaista vuokra-asumista tarjoavilta yksityishenkilöiltä, vuokrasääntelyn käyttöönottoa vapailla vuokra-asuntomarkkinoilla ja vuokratonttien korotusten kohtuullisuudesta huolehtimista.

Sosiaalityöntekijät arvioivat lähes kaikkia kysytyistä keinoista varovaisemmin kuin muut vastaajat nähden ne hieman muita harvemmin hyvinä keinoina kohtuuhintaisen asumisen turvaamisessa. Sosiaalityöntekijöistä muita vastaajaryhmiä suurempi osa ei osannut myöskään ottaa kantaa kysyttyihin keinoihin.

Joissakin kysytyistä ratkaisuista arviot eroavat toisistaan vastaajan edustaman alueen mukaan. Liitteeseen 10 on koottu niistä kaikki tilastollisesti merkitsevät erot. Pohjoisja Itä-Suomen vastaajat puoltavat muita yleisemmin energiaan liittyviä keinoja: kattojen säätämistä energiamaksujen korotuksille ja energiaa säästävien ratkaisujen suosimista asuntojen rakennusvaiheessa.

Pohjois-Suomen vastaajat arvioivat myös muita hieman yleisemmin, että pääomatuloverotuksen alentaminen kohtuuhintaista vuokra-asumista tarjoavilta yksityishenkilöiltä olisi toimiva ratkaisu. Länsija Etelä-Suomen vastaajat kannattavat hieman muita enemmän kuntien velvoittamista kaavoittamaan riittävästi tontteja.

Vuoden 2016 Sosiaalibarometrissa vastaajat näkivät asumistuen kehittämisen yhtenä keinona kohtuuhintaisen asumisen turvaamisessa. Vuoden 2021 alussa asumistukijärjestelmän uudistaminen nähtiin keinovalikoimassa kahden tärkeimmän keinon joukossa. Sosiaali- ja terveysjohtajilta, sosiaalityöntekijöitä ja Kelan esihenkilöiltä tiedusteltiin tarkemmin, mitä mieltä he ovat erilaisista yleisen asumistuen uudistamisen vaihtoehdoista.

Asumistuen nykytasoa koskevat näkemykset kertovat melko selvästi tuen korottamisen tarpeesta. Enemmistö (61 %) vastaajista arvioi, että asumistuen tulisi olla nykyistä suurempi, jotta toimeentulotuen tarve vähenisi (kuvio 34). Vain seitsemän prosenttia vastaajista on sitä mieltä, että asumistuen tasoa tulisi laskea.

Asumistuen kotitaloustai yksilökohtaisuus on yksi keskeinen näkökulma arvioitaessa uudistuksen eri vaihtoehtoja. Tuki on tällä hetkellä kotitalouskohtainen. Sosiaaliturvauudistuksessa yhtenä tavoitteena on kehittää asumisen tukia yksilöllisempään suuntaan. Valitusta mallista riippuen muutosten kustannukset vaihtelevat ja myös se, miten vaikutukset kohdistuvat tuen saajiin. Mikrosimuloinnin avulla on esimerkiksi arvioitu, että asumistuen muuttaminen kokonaan yksilökohtaiseksi kasvattaisi julkisia menoja runsaat 600 miljoonaa. Voittajia tässä uudistuksessa olisi eniten tuen saajien ylimmissä tuloluokissa, koska aiemmin koko ruokakunnan tulojen takia tuen ulkopuolella olleita kotitalouksia siirtyisi tuen piiriin yhden tai useamman pienituloisen aikuisen vuoksi. (Grönholm & Jauhiainen 2018.)

Asumistuen tulisi olla nykyistä suurempi, jotta toimeentulotuen tarve vähenee

61 % VASTAAJISTA

Asumistuen tulisi olla yksilökohtaista alle 25-vuotiailla ja opiskelijoilla

59 % VASTAAJISTA

Asumistuen kotitalouskohtaisuus saa sosiaali- ja terveysjohtajilta, sosiaalityöntekijöitä ja Kelan esihenkilöiltä hieman enemmän kannatusta kuin yksilökohtaisuus. Noin joka toinen (53 %) vastaaja arvioi, että asumistuen tulisi olla kotitalouskohtaista. Vain noin joka viides (21 %) katsoo, että asumistuen pitäisi olla yksilökohtaista, niin että kotitalouden muiden jäsenten tulot eivät vaikuta tukea määriteltäessä. Yli puolet (59 %) vastaajista haluaisi kuitenkin muuttaa alle 25-vuotiaiden ja opiskelijoiden asumistuen yksilökohtaiseksi, ja noin puolet (52 %) keventää samassa taloudessa asuvien lasten tulojen vaikutusta asumistukeen.

Samalla kun vastaajilta tiedusteltiin mielipidettä asumistuen yksilökohtaisuudesta, heitä pyydettiin myös perustelemaan myönteinen tai kielteinen kantansa siihen. Asumistuen yksilökohtaisuutta vastustavat perustelevat näkemystään yleisimmin sillä ajatuksella, että kotitalous on yksikkö, jonka tulot ja menot tulee ottaa kokonaisuutena huomioon tukea määritettäessä.

”Koko kotitalouden kustannuksia korvataan asumistuella, myös koko kotitalouden tulot otettava huomioon.”

KELAN ESIHENKILÖ

”Kotitalouden yhteenlasketut tulot ovat mielestäni järkevä ratkaisu. Huom. elatusvelvollisuus ja avioliittolaki.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Ruokakunnalla yksi vuokrasopimus, ovat yhtä kokonaisuutta, johon jokaisen jäsenen tulot vaikuttavat.”

KELAN ESIHENKILÖ

Muutamat vastaajat arvioivat yksilökohtaisuuden lisäävän asumistuen myöntämisen monimutkaisuutta ja uhkaavan tasavertaisuutta.

”Liian monimutkaista ja aikaa vievää, miten toteutuu tasavertaisuus?”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

“Yhden hengen perheitä pitäisi siinä tapauksessa tukea erityisesti. Epäoikeudenmukainen yhden hengen talouksille”

KELAN ESIHENKILÖ

“Ruokakunta on vuokranmaksu velvollinen. Yksilötuki toisi lisää haasteita vuokran maksuun ja mahdollisia häätöjä.”

KELAN ESIHENKILÖ

Asumistuen yksilökohtaisuuden kannattajat perustelevat mielipidettään yleisimmin kuvaamalla erilaisia elämäntilanteita ja asumisratkaisuja, joihin yksilökohtaisesti määritelty asumistuki sopisi paremmin kuin kotitalouskohtainen. Esimerkiksi opiskelijat, soluja kimppa-asunnoissa asuvat sekä erillisin talouksin yhdessä elävät parit hyötyisivät heidän mielestään yksilökohtaisesta asumistuesta.

”Mahdollisuus laskea talouden eri henkilöille tarpeen mukaan erilliset asumistuet, esim. avoparit, joilla erillinen talous, samassa taloudessa asuvat, joilla erillinen talous ym.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Erityisesti opiskelijat, yhteisvastuullisella vuokrasopimuksella ilman perhetai muita siteitä olevat.”

KELAN ESIHENKILÖ

Yksityiskohtainen asumistuki aiheuttaisi nähdäkseni käytännön tasolla epäreiluja tilanteita enemmän kuin kotitalouskohtainen.

KELAN ESIHENKILÖ

Se on yksilön näkökulmasta tasapuolisempaa. Sillä siis ehkäistään taloudellista eriarvoisuutta perheen sisällä ja jopa henkistä väkivaltaa.

SOTE-JOHTAJA

”Nuoret/opiskelijat joista toinen ei saa esim. luottohäiriön vuoksi opintolainaa = toinen elättää toista. […]”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Esim. nuoripari, toinen työssä ja toinen työtön tai esim. työllistymistä edistävässä toiminnassa. Vuokra tulisi voida puolittaa ja etuuksilla elävälle asumistuki ja toimeentulotukioikeus.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Osa vastaajista arvioi yksilökohtaisen asumistuen vahvuudeksi erityisesti sen, että se edistää yksilöiden tasa-arvoa ja riippumattomuutta.

”Tämä vähentäisi kotitalouksien sisäisiä riippuvuussuhteita. Tällä hetkellä vähemmän ansaitseva on paremmin ansaitsevan hyväntahtoisuuden varassa.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Kotitalouskohtainen määritelmä on vanhanaikainen. Moninaisia kotitalouksia ja ei voida olettaa, että aina parempituloinen (joiden tulojen perusteella asumistuki hylätään) niin elättää esim. avopuolisoaan/asuinkumppaniaan.”

KELAN ESIHENKILÖ

Runsas puolet (54 %) vastaajista toivoo asumistukeen lisää tarveharkintaa. Lähes puolet (48 %) on sitä mieltä, että kasvukeskuksissa asumistuessa hyväksyttävien asumismenojen tasoa tulisi korottaa.

Asumistuki kattaa tällä hetkellä enintään 80 prosenttia hyväksytyistä asumismenoista. Vajaa puolet (46 %) vastaajista arvioi, että asumistuen tulisi kattaa kaikkein pienituloisimpien asumismenot kokonaisuudessaan. Alle puolet (43 %) on sitä mieltä, että asumistuen tulisi kannustaa hankkimaan halvempi asunto.

Asumistukea voidaan myöntää vuokra-asunnon, asumisoikeusasunnon tai omistusasunnon asumismenoihin. Vuokra-asunnossa asumismenoiksi hyväksytään vuokra ja erikseen maksettavat vesimaksut ja lämmityskustannukset. Omistusasunnossa asuvan ruokakunnan asumismenoiksi hyväksytään asunnon hoitoja rahoitusmenot.

Rahoitusmenoiksi hyväksytään asunnon hankkimiseksi ja perusparantamiseksi otettujen henkilökohtaisten lainojen kuukausittaisista koroista 73 prosenttia. (Laki yleisestä asumistuesta 938/2014 §9.)

Noin joka kolmannen (36 %) vastaajan mukaan hyväksyttävien asumismenojen tasoa tulisi korottaa kasvukeskusten ulkopuolella omistusasunnossa asuvilta. Neljäosan (26 %) mielestä yleisen asumistuen tulorajoja olisi nostettava.

”Omistusasunnossa asuvien asumiskuluja tulisi käsitellä europerusteisesti siten, että jos hoitoja rahoitusvastike, korko ja lainanlyhennys yhdessä ovat vähemmän kuin asumistuessa hyväksytyt vuokra-asumisen kulut, ei omistusasunnossa asumisesta tulisi rangaista vaan asumistuki myöntää kuten vuokra-asuntoon.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Runsas kymmenesosa (12 %) vastaajista haluaisi asumista tuettavan nykyistä enemmän muun perusturvan kautta. Tavoiksi toteuttaa sitä vastaajat ehdottavat esimerkiksi perustuloa, toimeentulotukea ja nykyisten etuuksien tason korotusta.

Korottamalla muita tukia (esim. lapsilisää, kotihoidon tukea, työttömyysturvaa), jotta omilla perustuloilla voisi kattaa myös asumismenot.

KELAN ESIHENKILÖ

”Perustulokokeilun kaltainen ratkaisu.”

KELAN ESIHENKILÖ

”Perusturva kaikille: katsotaan tarpeet yhteen ja yksi avustus eikä nykyisellä mallilla, joka koostuu monesta etuudesta.”

SOTE-JOHTAJA

”Toimeentulotuki maksaisi köyhimpien vuokran.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Toimeentulotuessa huomioitavan kohtuullisen asumismenon ylärajaa nostettava 10–15 %.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Myös asumisneuvonnan sekä asiakkaiden kokonaisvaltaisen tukemisen arvioidaan auttavan asumiseen liittyvissä haasteissa.

”Asumisneuvojan työpanos on ainakin meillä auttanut […]. ”

SOTE-JOHTAJA

”Sosiaalityöntekijöiden tulisi selvittää perusteellisesti ihmisen tilanne ja etsiä hänelle tarvittavat palvelut mm. terveydenhuollosta, tämä tukisi myös asumista.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Elämisen hallinnan tukeminen.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Vastaajilta tiedusteltiin vielä, olisiko heidän mielestään joitakin muita tapoja uudistaa asumistukea kuin heidän arvioitavakseen annetut, edellä kuvatut keinot. Vajaa kymmenesosa vastaajista esittää erilaisia uudistusehdotuksia. Osa vastaajista haluaisi, että asumistukipäätöksissä huomioitaisiin asiakkaan nettoeikä bruttotulot.

”Päätöksessä tuloina otettaisiin huomioon asiakkaalle todellisuudessa käteen maksettavat nettotulot, niin kuin toimeentulotuessa on.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Muutamat vastaajista kaipaavat eri tukien yhdistämistä tai asumistuen lopettamista kokonaan.

”Toimeentulotuen saajilla asumistuki sisällytetty perustoimeentulotukeen, ei erillistä asumistukihakua ja prosessia.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Eri asumisen tuet tulisi yhdistää.”

KELAN ESIHENKILÖ

”Asumistuen poisto – muut keinot käyttöön.”

KELAN ESIHENKILÖ

Joidenkin mielestä asumistuki tulisi maksaa etuuden saajan sijaan suoraan vuokranantajalle.

”Asumistuki maksettaisiin aina vuokranantajalle suoraan, koska se on tarkoitettu vuokranmaksuun.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Muutama vastaaja haluaisi parantaa tietyissä elämäntilanteissa olevien ihmisten – esimerkiksi ulosotossa olevien, hetkellistä tukea tarvitsevien sekä yksin tai omistusasunnossa asuvien – mahdollisuutta asumistukeen.

”Ulosotossa oleville oikeus asumistukeen eli jos tosiasiallinen palkkatulo ulosoton jälkeen jää alle nykyisin asumistuessa huomioitavan summan, olisi oikeus asumistukeen.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Asumistuesta pitäisi saada myös hetkellistä tukea lyhyeen muutostilanteeseen.”

KELAN ESIHENKILÖ

”Tuetaan yksin asuvia paremmin. […]”

KELAN ESIHENKILÖ

Pieni osa vastaajista kaipaisi rajoituksia asumistuen saatavuuteen tai tuen tason alentamista ja yksittäinen vastaaja asumistukeen vaikuttavien tulorajojen ja asumiskustannusten määrittelyä valtakunnallisiksi.

”Asumistukea vain sitä oikeasti tarvitseville, pitäisi hakea asuntoa sieltä mistä sen kohtuulliseen hintaan saa, ei voi saada asumistukea esim. Hgin keskustan asuntoon vain sen takia, ettei halua muuttaa sieltä pois.”

KELAN ESIHENKILÖ

”Asumiseen maksettavien tukien tasoa pitäisi laskea, jotta koko ajan nousevat tuet eivät nostaisi myös vuokra-asuntojen hintoja.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

”Määritellä asumistukeen vaikuttavat tulorajat ja asumiskustannukset valtakunnallisiksi. Näin asunnon ja asuinkunnan valinta tapahtuisi markkinaehdoin. Vuokrat laskisivat kysynnän ja tarjonnan pohjalta.”

SOSIAALITYÖNTEKIJÄ

Näkemykset yleisen asumistuen uudistamisvaihtoehdoista vaihtelevat jonkin verran vastaajaryhmittäin (liite 11). Sote-johtajat kannattavat ja Kelan esihenkilöt vastustavat hieman muita vastaajia enemmän asumistuen nykytason korottamista. Vastaavasti asumistuen tarveharkinnan lisääminen saa tukea yleisimmin sote-johtajilta ja vastustusta Kelan esihenkilöiltä. Myös ajatusta, että asumistuen tulisi kattaa kaikkein pienituloisimpien asumismenot kokonaisuudessaan, vastustavat hieman muita yleisemmin Kelan esihenkilöt.

Kelan esihenkilöt kannattavat asumistuen kotitalouskohtaisuutta ja vastaavasti vastustavat sen yksilökohtaisuutta muita vastaajia enemmän. He puoltavat myös hieman muita vastaajia yleisemmin sitä, että asumistuen tulisi kannustaa hankkimaan halvempi asunto.

Sosiaalityöntekijöiltä asumistuen kotitalouskohtaisuus saa hieman vähemmän kannatusta kuin muilta vastaajaryhmiltä. He puoltavat hieman muita harvemmin myös ehdotusta, että asumistuen tulisi kannustaa hankkimaan halvempi asunto. Alle 25-vuotiaiden ja opiskelijoiden asumistuen muuttamista yksilökohtaiseksi sosiaalityöntekijät kannattavat hieman muita vastaajaryhmiä enemmän.

Alueellisesti tarkastellen ainoat tilastollisesti merkitsevät erot koskevat arvioita asumisen tukemista nykyistä enemmän perusturvan kautta ja yleisen asumistuen tulorajojen nostamista (liite 12). Eteläisen alueen vakuutuspiirejä edustavissa vastaajissa on suhteellisesti muita enemmän niitä, jotka kannattavat asumisen tukemista nykyistä enemmän perusturvan kautta. Pohjoisen vakuutuspiirin vastaajat puoltavat muita vähemmän yleisen asumistuen tulorajojen nostamista.

Vastaajien jakautumista asumistuen kotitaloustai yksilökohtaisuutta kannattaviin tarkasteltiin lähemmin ryhmittelyanalyysin1 avulla. Analyysiin otettiin mukaan edellä mainitut vastaajien näkemykset asumistuen kotitaloustai yksilökohtaisuudesta sekä siitä, tulisiko alle 25-vuotiaiden ja opiskelijoiden asumistuen olla yksilökohtaista ja tulisiko samassa taloudessa asuvien lasten tulojen vaikutusta asumistukeen keventää.

Ryhmittelyanalyysin (taulukko 6, liite 13) tuloksena vastaajat jakaantuvat kolmeen ryhmään. Noin joka neljäs (27 %) kuuluu ryhmään, jossa korostuu näkemys asumistuen kotitalouskohtaisuudesta ilman poikkeuksia. Runsas kolmasosa (38 %) muodostaa ryhmän, joka painottaa kotitalouskohtaisuutta, mutta hyväksyy siihen kuitenkin poikkeuksia alle 25-vuotiaiden ja opiskelijoiden kohdalla sekä keventämällä samassa taloudessa asuvien lasten tulojen vaikutusta asumistukeen. Noin joka kolmas (35 %) vastaaja on ryhmässä, jossa korostuu näkemys asumistuen yksilökohtaisuudesta yleensä sekä erityisesti nuorten ja opiskelijoiden kohdalla.

Sote-johtajista suurin osuus (44 %) kuuluu asumistuen kotitalouskohtaisuutta tietyin poikkeuksin kannattaviin. Kelan esihenkilöistä hieman muita suurempi osa (42 %) on tuen kotitalouskohtaisuutta puoltaneiden ryhmässä. Sosiaalityöntekijöiden suurin joukko (40 %) on puolestaan asumistuen yksilökohtaisuutta kannattavia. Vastaajien kuulumisessa kotitaloustai yksilökohtaisuutta kannattaviin ei ole tilastollisesti merkitseviä eroja sen mukaan, mitä aluetta tai koulutustaustaa2 he edustavat tai mikä on heidän alueensa asukasmäärä.

Myös vastaajien jakautumista asumistuen määrää ja joustavuutta koskevien arvioiden mukaan tarkasteltiin lähemmin ryhmittelyanalyysin avulla. Analyysiin otettiin mukaan vastaajien näkemykset kaikista asumistuen tasoa ja sen määräytymistä eri tavoin koskeneista kysymyksistä (liite 14).

Ryhmittelyanalyysin tuloksena vastaajat jakaantuvat kahteen ryhmään. Noin joka kolmas (35 %) kuuluu asumistuen tiukempia ehtoja kannattaviin. Heidän näkemyksensä mukaan asumistuen tason ei tulisi nousta nykyisestä, eikä kattaa pienituloisten asumismenoja kokonaan. Asumistuen tulorajoja eikä tuessa hyväksyttävien asumismenojen tasoakaan tulisi nostaa. Asumistuen tasoa tulisi mieluummin laskea ja sen tulisi kannustaa halvemman asunnon hankintaan. Lähes kaksi kolmasosaa (65 %) vastaajista kuuluu asumistuen määrän ja joustavuuden lisäämistä puoltavien ryhmään. Heillä painottuvat näkemykset asumistuen ja siinä hyväksyttävien menojen tason korottamisesta.

Kelan esihenkilöissä on asumistuen tiukempia ehtoja kannattavia puolet (50 %), eli suhteellisesti enemmän kuin muissa vastaajaryhmissä (taulukko 7). Lähes kolme neljäsosaa (71 %) sote-johtajista ja yli kaksi kolmasosaa (68 %) sosiaalityöntekijöistä lukeutuu puolestaan asumistuen määrän ja joustavuuden lisäämistä kannattavien ryhmään. Vastaajien kuulumisessa tiukempaa tai joustavampaa asumistukea kannattaviin ei ole tilastollisesti merkitseviä eroja sen mukaan, mitä aluetta tai koulutustaustaa he edustavat tai mikä on heidän alueensa asukasmäärä.

TOIMEENTULOTUEN TOIMEENPANO on ollut luupin alla vuonna 2017 toteutetun toimeentulotukiuudistuksen jälkeen. Huolta on kannettu varsinkin siitä, miten haavoittuvimmassa asemassa olevien toimeentulotukiasiakkaiden tilanne tulee huomioiduksi sosiaalihuollon tuen ja palvelujen järjestelmässä nykyisessä kahden toimijan (Kela-kunta) mallissa. Toisaalta erityistä huomiota on kiinnitetty myös siihen, miten tuen toimeenpano sujuu osana Kelan hoitamaa toimeentuloturvaetuuksien kokonaisuutta. Edellä mainitut asiat olivat esillä jo perustoimeentulotuen Kela-siirron suunnitteluvaiheessa (Heinonen ja Laatu 2020a), ja näitä asioita koskevat siirron jälkeiset havainnot myös ohjaavat parhaillaan käynnissä olevaa toimeentulotukilain uudistamistyötä (ks. STM 2021).

Sosiaalibarometrin kyselyaineisto tarjoaa mahdollisuuden tarkastella toimeentulotuen toimeenpanon ajankohtaista tilannetta nyt kun perustoimeentulotuen Kela-siirrosta on kulunut neljä vuotta ja siirron alkuvaiheen kangertelut on jo sivuutettu. Tässä yhteenvedossa nostetaan esiin laajasta asiaa käsitelleestä tulosluvusta (luku 2) vain muutama keskeinen havainto.

Nopeutuvaa ja osaavampaa tukikäsittelyä, mutta yhä useammin itsepalveluperiaatteella
Kelan toiminnan ilmeisin onnistuminen perustoimeentulotuen toimeenpanossa on tukikäsittelyn ripeys. Sosiaalibarometrin vastaajista valtaosa on vuonna 2021 sitä mieltä, että asiakas saa päätöksen nopeasti. Asia käy ilmi myös Kelan tilastoista: lähes kaikki Kelaan tulleet perustoimeentulotukihakemukset saadaan tällä hetkellä käsiteltyä tuelle määritellyissä tiukoissa lakisääteisissä aikarajoissa.

Kelassa työskentelevistä selvä enemmistö on myös sitä mieltä, että kynnys tuen hakemiseen on nykyään riittävän matala ja tukihakemuksen täyttäminen on tuen tarveharkintaisesta luonteesta huolimatta useimmille asiakkaille helppoa. Lisäksi noin puolet Kelan ratkaisuasiantuntijoista pitää omaa tuen käsittelyosaamistaan riittävänä.

Vaikka kunnissa työskentelevät sosiaalityöntekijät näkevät toimeentulotuen toimeenpanon yleisesti kelalaisia kriittisemmin, heidänkin arvionsa esimerkiksi Kelan työntekijöiden osaamisesta ovat uudistuksen alkuvaiheen jälkeen parantuneet.

Kyselyn tulosten perusteella perustoimeentulotuen toimeenpanon keskeinen kipukohta vaikuttaa olevan henkilökohtaisen asiakaspalvelun saatavuuden heikentyminen. Huomattavan iso osa sekä Kelan että kuntien työntekijöistä on sitä mieltä, että asiakkaita ohjataan Kelassa usein hakemaan etuutta omatoimisesti verkossa, vaikka he tarvitsisivat henkilökohtaista apua tuen hakemiseen. Myös Kelassa esimiesasemassa työskentelevistä vastaajista yhä useampi kokee, että Kelassa ohjataan asiakkaita epätarkoituksenmukaisesti itsepalvelukanavien käyttöön.

Toinen huolestuttava havainto liittyy toimeentulotukityön resurssien riittävyyteen. Vaikka työntekijäresursseja on siirron alkuvaiheen jälkeen lisätty (ks. Heinonen ja Laatu 2020a), selvä enemmistö tuen ratkaisutyötä tekevistä kokee edelleen, että perustoimeentulotukipäätösten tekemiseen on liian vähän aikaa. Kelan tilastotietojen perusteella kyselyn toteutusajankohtana perustoimeentulotuen hakemusmäärät olivat suunnilleen samalla tasolla kuin edeltäneen vuoden aikana keskimäärin, joten kiireen kokemukset eivät selity hakemusmäärään liittyvällä erityistilanteella.

Korkeaksi viritetyt suoriteodotukset voivat johtaa esimerkiksi puutteellisesti perusteltuihin tai virheellisiin päätöksiin. Tätä asiaa ja hyvän päätöksenteon edellytyksiä laajemminkin on syytä selvittää jatkotutkimuksissa tarkemmin.

Kelan ja kuntien laaja-alainen yhteistyö kantaa hedelmää
Perustoimeentulotuen Kela-siirron jälkeen Kelalta ja kuntien sosiaalitoimelta on edellytetty aiempaa tiiviimpää yhteistyötä. Yhteistyön laajuudesta, malleista ja niiden toimivuudesta on kuitenkin tähän saakka ollut saatavilla vain hajanaista ja pintapuolista tietoa. Siksi Sosiaalibarometrissa selvitettii asiaa tänä vuonna aiempaa tarkemmin. Kela-siirron toteuttamisen alkuvaiheessa Kelan työntekijät ovat olleet kunnan sosiaalityöntekijöitä tyytyväisempiä yhteistyön toimivuuteen. Nyt asetelma on kuitenkin kääntynyt; sosiaalityöntekijöistä vajaa puolet arvioi yhteistyön Kelan kanssa toimivan erittäin tai melko hyvin, Kelan ratkaisuasiantuntijoista näin arvioi harvempi, vain noin kolmannes.

Kelan ja kuntien kesken käytössä olevissa yhteistyön toimintatavoissa ja yhteistyön laajuudessa on selviä alueellisia eroja. Runsas kolmannes vastaajista raportoi, että alueella on käytössä ainakin kolme erilaista yhteistoiminnan tapaa. Toisaalta vajaa kolmannes vastaajista raportoi, ettei alueella ole vakiintuneesti tai kokeilunomaisesti käytössä minkäänlaisia paikallisia toimintamalleja yhteistyölle.

Tulokset osoittavat laaja-alaisen yhteistyön kantavan hedelmää. Alueilla, joilla yhteistyötä toteutetaan useammalla eri tavalla, yhteistyön arvioidaan sujuvan keskimääräistä paremmin.

Kelan ja kuntien välinen yhteistyö sujuu paremmin muun muassa niillä alueilla, joilla on sovittu, että asiakkaan asioita selvitetään asiakkaan luvalla työntekijöiden kesken. Myös Kelan ja kuntien työntekijöiden yhteiset skype-ringit ja yhteistyön osoittaminen paikallisesti nimetyille yhteyshenkilöille ovat yhteydessä parempiin kokemuksiin yhteistyöstä. Toisaalta fyysisesti samassa paikassa tehtävä asiakasyhteistyö ei aineiston perusteella näytä olevan edellytys hyville yhteistyökokemuksille.

Tulokset kannustavat seuraamaan erilaisten Kela – kunta -yhteistyömallien vaikutuksia myös jatkossa. Parhaista käytännöistä kertyvä tieto tukee niiden käyttöönottoa myös muualla. Samalla vältytään siltä, että kehittämistyön resursseja käytetään turhaan kokeiluihin, joiden tulokset ovat jo muualla osoittautuneet vaatimattomiksi.

Vastuunjaon ratkaisemattomia ongelmakohtia
Sosiaalibarometrin uusimmat tulokset osoittavat, että Kelan ja kuntien työnjakoon toimeentulotuen asiakkuusprosessien hoitamisessa liittyy edelleen epäselvyyksiä. Tulkintaerimielisyyksiä Kelan ja kuntien välillä aiheuttaa osittain toimeentulotuen harkinnanvaraisuus. Jopa erilaisten menolajien hyväksyminen tukikäsittelyssä riippuu joissain tapauksissa asiakkaan elämäntilanteesta. Esimerkiksi muuttokustannuksia, vuokravakuuksia ja lääkemenoja voidaan harkinnan mukaan ottaa huomioon joko Kelasta myönnettävässä perustoimeentulotuessa tai kuntien myöntämässä täydentävässä toimeentulotuessa. Myös asiakkailla on tulosten mukaan edelleen vaikeuksia hahmottaa, mitkä menot kuuluvat Kelan, mitkä kuntien hyväksyttäviksi.

Toinen vastuunjaon ongelma on se, minkä tahon vastuulla toimeentulotukiasiakkaan asian käsittely on missäkin asiakkuusprosessin vaiheessa. Epätietoisuus asiakkuusprosessin etenemisestä näyttää olevan erityisesti Kelan työntekijöitä kuormittava asia. Huomattavan iso osa Kelassa toimeentulotukityötä tekevistä työntekijöistä raportoi, ettei tiedä riittävästi siitä, miten asiakkaan tilanne on otettu kunnassa haltuun.

Lisäksi kunnissa hoidetaan monien sosiaalityöntekijöiden kokemuksen mukaan edelleen kohtuuttoman paljon perustoimeentulotukeen liittyviä tehtäviä, kuten avustetaan asiakasta tuen hakemisessa ja saatujen päätösten tulkinnassa. Kelan työntekijät puolestaan kokevat hoitavansa tehtäviä, jotka kuuluisivat pikemminkin kuntien sosiaalityöntekijöiden vastuulle, ja joihin Kelassa työskentelevillä ei ole ammatillista osaamista.

Rajanvedot siitä, kuka missäkin vaiheessa kantaa vastuuta asiakkaan asian edistämisestä liittyvät paitsi lainsäädännön velvoitteisiin ja niiden tulkintaan myös siihen, miten työtä (ja tätä kautta vastuunkantoa) eri organisaatioissa mitataan ja arvostetaan. Etenkin kuntiin näyttää nyt ohjautuvan asiointia, joka koetaan yleisesti ongelmallisena.

Vastausten perusteella välittyy vaikutelma, että organisaatioissa on työnjakoa koskevissa kysymyksissä joiltain osin taipumusta osaoptimointiin. Jos organisaatioilla olisi enemmän tahtoa sekä lainsäädännölliset ja taloudelliset kannustimet ottaa huomioon asiakkaan kokonaisetu ja työprosessien kokonaistehokkuus, tällöin kenties myös vastuunjakokysymysten ja niihin liittyvien jännitteiden käsittely helpottuisi. Kummankaan tahon, saati asiakkaan tai veronmaksajan etu tuskin on, että asiakkaan asian käsittelyä ja palvelua pallotellaan tarpeettomasti viranomaiselta toiselle tai viranomaiset tekevät päällekkäistä työtä.

Sosiaalityön osaamisen roolista toimeentulotukityössä eriäviä käsityksiä
Kela-siirron jälkeen toteutetut Sosiaalibarometri-kyselyt osoittavat, että arviot Kelassa työskentelevien sosiaalityön osaamisesta ovat parantuneet. Tänä vuonna toteutetun kyselyn perusteella melko iso osa vastaajista on kuitenkin edelleen sitä mieltä, ettei sosiaalityön osaaminen ole riittävää. Kelan työntekijöiden kesken suosituin ratkaisu asiaan on asiakaspalvelutyötä tekevien palveluasiantuntijoiden kouluttaminen. Työntekijät kannattavat laajasti myös erillisten sosiaalityön asiantuntijayksiköiden perustamista Kelaan. Uudet yksiköt saavat kuitenkin Kelan esihenkilöiltä varauksellisemman vastaanoton.

Sosiaalityön roolin ja sen osaamisen vahvistaminen Kelassa jakaa mielipiteitä. Asia kytkeytyy viime kädessä siihen, mihin suuntaan Kelaa halutaan kehittää. Onko suuntana kiinteämpi yhteys sosiaalihuollon tuen ja palvelujen järjestelmään ja samalla myös sille ominaiseen osaamisprofiiliin, vai halutaanko painottaa enemmän niitä vahvuuksia, joita Kelalle on kertynyt standardoidun massatuotannon logiikalla toimivana organisaationa?

Jälkimmäinen vaihtoehto ei ole ongelmaton, kun asiakkaan elämäntilanne ja valmiudet edellyttäisivät räätälöityä palvelua ja tapauskohtaista harkintaa. Mitä enemmän Kela profiloituu organisaatioksi, jonka vastuulle kuuluu paitsi hyvämyös heikompiosaisten asioiden hoitaminen, sitä tarpeellisempaa on pohtia, tulisiko sosiaalityön osaamista vahvistaa myös Kelassa.

Kansainvälisesti vertailtuna asumismenot ovat Suomessa keskimäärin kohtuullisella tasolla. Asumismenot kohdistuvat kuitenkin väestöryhmiin eriarvoisesti, ja etenkin vuokralla asuvat ja pienituloiset maksavat asumisestaan suhteessa muita enemmän. Asumismenot ovat myös keskeinen syy pienituloisten ihmisten toimeentulo-ongelmiin.

Sosiaalibarometrissa selvitettiin keinoja tukea kohtuuhintaista asumista sekä kehittää pienituloisten asumista turvaavaa yleistä asumistukea. Tulokset antavat myös viitteitä pohtia pienituloisten kannalta koronaepidemian käynnistämiä muutoksia asumisessa.

Kohtuuhintaisia vuokra-asuntoja riittämättömästi
Kohtuuhintaisten asumismahdollisuuksien vähyys näkyy erityisesti sosiaalityöntekijöiden työssä. Noin joka neljäs sosiaalityöntekijä pitää kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen määrää alueellaan täysin ja lähes kolmasosa melko riittämättömänä. Sote-johtajista noin viidennes pitää tarjontaa riittämättömänä.

Arvioihin heijastuu asumisen kalleus pääkaupunkiseudulla ja kasvukeskuksissa: Helsinki-Uudenmaan vastaajista yli puolet, mutta Itäja Pohjois-Suomen vastaajista vain seitsemän prosenttia pitää kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen määrää alueellaan täysin riittämättömänä. Yli 75 000 asukkaan alueiden vastaajista joka kolmas, mutta alle 20 000 asukkaan alueiden vastaajista vain noin joka kymmenes arvioi kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen tarjonnan täysin riittämättömäksi.

Vaikka koronaepidemia on kuluneen vuoden aikana yleisesti lisännyt vuokra-asuntojen tarjontaa, se ei tulosten mukaan näytä parantaneen lainkaan kaikkein pienituloisimpien ihmisten asuntojen saatavuutta. Pikemminkin Sosiaalibarometrin tulosten perusteella kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen tarjonta on joillain alueilla heikentynyt entisestään neljän vuoden takaiseen verrattuna. Aiempaa kielteisemmin tilannetta arvioidaan 20 000–75 000 asukkaan alueilla sekä Länsi-, Pohjoisja Itä-Suomessa. Helsinki-Uudenmaan ja Etelä-Suomen suuralueilla arviot ovat varsin yhdenmukaiset vuosina 2017 ja 2021.

Laaja keinovalikoima tarpeen kohtuuhintaisen asumisen turvaamisessa
Sote-johtajat, sosiaalityöntekijät ja Kelan esihenkilöt pitävät kohtuuhintaisen asumisen turvaamisessa monia erilaisia keinoja käyttökelpoisina. Enemmistö kysytyistä keinoista saa vähintään joka toisen vastaajan kannatuksen. Pienituloisten ihmisten kohtuuhintaisen asumisen turvaamiseksi tarvitaan etuusjärjestelmän kehittämisen lisäksi laajasti erilaisia asuntopoliittisia toimia ja näitä tukevia toimia muilla politiikkalohkoilla.

Lähes kaksi kolmesta vastaajasta pitää erittäin hyvänä tai hyvänä keinona ongelmien ratkaisemiseksi asumistukijärjestelmän uudistamista. Yhtä moni kannattaa sitä, että kunnat velvoitetaan tarjoamaan edullisia tontteja yleishyödyllisille toimijoille.

Miltei yhtä suuri osa kannattaa elämisen ja työskentelyn mahdollistamista nykyistä paremmin kasvukeskusten ulkopuolella, korotuskattojen säätämistä energiamaksuille ja kohtuullisia korotuksia tonttien vuokriin.

Hieman yli puolet vastaajista pitää erittäin hyvänä tai hyvänä keinona kohtuuhintaisten omistusasuntojen tuotannon mahdollistamista, kuntien asuntotuotantovelvoitteiden lisäämistä kasvualueilla ja avustuksien suuntaamista vanhojen kerrostaloasuntojen ja omakotitalojen remontointiin.

Nykyistä tiukempaa vuokrankorotusten rajoittamista ARA-vuokra-asunnoissa puoltaa joka toinen vastaaja. Hieman alle puolet vastaajista kannattaa erilaisten asuntotuotannon muotojen kehittämistä, energiaa säästävien rakennusratkaisujen suosimista rakennusvaiheessa ja vapaiden vuokra-asuntomarkkinoiden vuokrasääntelyä.

Asumistukea yksilöille vai kotitalouksille?
Asumistukijärjestelmää uudistetaan parhaillaan (kevät 2021) osana laajaa sosiaaliturvauudistusta. Keskeisiä ratkaistavia seikkoja ovat, miten selkeytetään pienituloisten osin asumistuesta ja osin toimeentulotuesta hoidettua asumisen tukea, sekä kysymykset asumistuen tasosta ja sen yksilötai kotitalouskohtaisuudesta.

Sosiaalibarometrin vastaajat pitävät yleisesti asumistuen uudistamista tärkeänä kohtuuhintaisen asumisen mahdollistamisessa. Asumistuen yksilötai kotitalouskohtaisuus sen sijaan jakaa vastaajien näkemyksiä.

Sosiaaliturvauudistuksessa yhdeksi tavoitteeksi on nimetty asumisen tukien kehittäminen yksilöllisempään suuntaan. Täysin yksilökohtaiseen tukeen siirtyminen kasvattaisi tuensaajajoukkoa ja myös kustannuksia julkiselle taloudelle, jos tuen taso pysyisi nykyisellään. Asumistukea on myös mahdollista muokata yksilöllisemmäksi vain joiltain osin. Runsas puolet sote-johtajista, sosiaalityöntekijöistä ja Kelan esihenkilöistä on kotitalouskohtaisuuden säilyttämisen kannalla, kun taas yksilökohtaiseen asumistukeen siirtymistä kannattaa joka viides. Kuitenkin selkeästi yli puolet vastaajista haluaisi muuttaa opiskelijoiden ja alle 25-vuotiaiden asumistuen yksilökohtaiseksi sekä keventää samassa taloudessa asuvien lasten tulojen vaikutusta perheen asumistukeen.

Asumistuen yksilökohtaisuuden vastustuksen ytimessä vastaajilla on ajatus, että kotitalous on yksikkö, jonka tulot ja menot tulee ottaa kokonaisuutena huomioon tukea määritettäessä. Yksilökohtaisuutta perustellaan yleisimmin erilaisilla elämäntilanteilla ja asumisratkaisuilla, joissa yksilökohtaisesti määritelty asumistuki toimisi paremmin kuin kotitalouskohtainen. Sen arvioidaan myös lisäävän yksilöiden välistä tasa-arvoa.

Enemmistö korottaisi asumistukea
Sote-johtajien, Kelan esihenkilöiden ja sosiaalityöntekijöiden selvä enemmistö kannattaa nykyistä korkeampaa asumistuen tasoa, jotta toimeentulotuen tarve vähenisi. Vain pieni osa vastaajista on sitä mieltä, että asumistuen tasoa tulisi laskea.

Hieman yllättäen vain runsas kymmenesosa vastaajista haluaisi asumista tuettavan nykyistä enemmän muun perusturvan, kuten perustulon käyttöönoton tai nykyisten etuuksien tason korottamisen, avulla. Myöskään asumistuen saajien joukkoa ei juuri haluta laajentaa: asumistuen tulorajojen korottamista kannattaa joka neljäs vastaaja.

Asumistuen taso ja muutokset sen ehdoissa jakavat Kelan ja kuntien vastaajia. Noin kaksi kolmasosaa vastaajista puoltaa asumistuen määrän ja joustavuuden lisäämistä nykyisestä.1 Heillä korostuvat tuensaajan etua painottavat arviot: asumistukeen ja hyväksyttävien menojen tasoon halutaan lisäystä. Tukea voisi korottaa esimerkiksi hyväksymällä kasvukeskuksissa nykyistä korkeampia asumismenoja ja korvaamalla pienituloisimpien asumismenot kokonaan.

Noin kolmannes vastaajista kannattaa asumistuen tiukempia ehtoja. Tällöin asumistuen tason ei tulisi nousta nykyisestä eikä kattaa kokonaisuudessaan pienituloisten asumismenoja. Asumistuen tulorajoja tai tuessa hyväksyttävien asumismenojen tasoakaan ei tulisi nostaa. Asumistuen tasoa tulisi laskea ja sen tulisi kannustaa hankkimaan halvempi asunto.

Sote-johtajista ja sosiaalityöntekijöistä valtaosa kannattaa asumistuen tason ja joustavuuden lisäämistä, kun taas Kelan esihenkilöiden näkemykset jakautuvat tasan tiukempaa linjaa ja joustavuuden lisäämistä kannattavien kesken.

Tulosten perusteella valtaosa vastaajista näyttää pitävän nykyisen kaltaista asumistukea tärkeänä etuutena jatkossakin. Suurin osa kuitenkin näkee, että asumistuen tasoa tulisi korottaa ja tukea joustavoittaa pienituloisten aseman parantamiseksi.

Koronakriisin pitkäaikaisia vaikutuksia asumiseen vaikeaa arvioida
Asumista koskeviin kysymyksiin vastattiin vuoden 2021 alussa, jolloin lähes vuoden kestäneen koronaepidemian vaikutukset näkyivät tietyillä vivahteilla myös asuntomarkkinoilla. Koronakriisin myötä tuntuvasti lisääntynyt etätyö on nostanut keskusteluun monipaikkaisen asumisen ja työskentelyn. Kun työskentely ja opiskelu kotona ovat lisääntyneet, ihmisten tilantarve ja suurempien asuntojen kysyntä ovat kasvaneet. Muuttovoittoa saikin vuonna 2020 maan sisäisessä muuttoliikkeessä aiempaa useampi kunta eri puolilla Suomea, joskin maakunnista edelleen eniten muuttovoittoa keräsivät Uusimaa, Pirkanmaa ja Varsinais-Suomi (Suomen virallinen tilasto 2020).

Matkustusrajoitusten vuoksi hiipuneet asiakasmäärät lyhytvuokrauspalveluissa ja etäopiskelun yleistyminen lisäsivät paikoin vuokra-asuntotarjontaa, mikä ei kuitenkaan näy tilastoissa vuokratason laskuna (Suomen virallinen tilasto 2021). Huomion arvoista on myös joukkoliikenteen kutistuminen, mikä vaikuttaa asumismahdollisuuksiin kaupunkiseutujen sisällä ja kasvukeskuksiin suuntautuvaan työssäkäyntiin (Holstila ym. 2021, 15).

Koronakriisin aikaansaamien muutosten pysyvyyttä ja vaikutusta kohtuuhintaisten asuntojen tarjontaan on vielä vaikeaa arvioida. Etäja lähityön yhdistelmien ennakoidaan kuitenkin yleistyvän, ja suurten kaupunkikeskusten vetovoiman jatkuvan (Holstila ym. 2021, 8–11). Tämä tuottaa kasvukeskuksissa myös tulevaisuudessa haasteita turvata kohtuuhintaista asumista pienituloisille ihmisille ja perheille.

Pienituloisten ihmisten asumiseen monipaikkaisuus ja etätyö tuovat harvemmin joustoja. Kuitenkin väestötason heilahdukset asuntomarkkinoilla vaikuttavat asuntojen tarjontaan ja hintaan, mikä heijastuu myös pienituloisten ihmisten asumiseen. Koronakriisin suorat vaikutukset asuntomarkkinoihin jäänevät kuitenkin tilapäisiksi ja vähäisemmiksi kuin pitkittyneen kriisivaiheen välilliset vaikutukset asumiseen. Mahdollisesti pitkittyvä työttömyys, lisääntyneet mielenterveysja päihdeongelmat ja siten tulojen vähyys tuottavat pitkittynyttä tuen tarvetta asumisessa (Sosiaalibarometri 2021:2).

UTKOMSTSTÖDETS GENOMFÖRANDE har varit under luppen sedan reformen 2017. Oron har särskilt gällt hur de mest sårbara klienternas situation beaktas i socialvårdssystemet med den nya modellen med två aktörer (FPA, kommunen). Särskild fokus har lagts på hur genomförandet fungerar som en del av FPA:s organisation för utkomststöd. Dessa frågor var aktuella redan då överföringen till FPA planerades (Heinonen och Laatu 2020a), och även senare iakttagelser inverkar på den pågående revideringen av lagen om utkomststöd (se STM 2021).

Socialbarometerns enkätmaterial ger en möjlighet att granska läget idag, då fyra år gått sedan överföringen till FPA och initialsvårigheterna har övervunnits. I detta sammandrag nämns bara några centrala iakttagelser från det omfattande kapitlet om resultaten (kapitel 2)

Snabbare och kunnigare stödbehandling, men allt oftare som självbetjäning
Snabb handläggning av ärenden är FPA:s mest uppenbara framgångsfaktor i utkomststödets genomförande. I merparten av Socialbarometerns svar 2021 ansåg man att klienten får sitt beslut snabbt. Detta framgår också av FPA:s statistik: nästan alla inkomna ansökningar om grundläggande utkomststöd behandlas nu inom lagens strama tidtabell.

En klar majoritet av FPA:s personal anser också, att tröskeln till att söka stödet idag är tillräckligt låg och att de flesta klienterna lätt klarar av att fylla i ansökningsblanketten, trots behovsprövningen. Dessutom anser omkring hälften av FPA:s handläggningssakkunniga att de själva har tillräcklig kompetens för arbetet.

Trots att kommunernas socialarbetare generellt förhåller sig mer kritiska till genomförandet av utkomststödet än sina kolleger på FPA har också deras bedömning av exempelvis de FPA-anställdas kompetens blivit positivare efter reformens inledande skede.

På basis av enkätsvaren tycks smärtpunkten i genomförandet av det grundläggande utkomststödet vara den försämrade tillgången på personlig kundbetjäning. En ansenlig del av både FPA:s och kommunernas anställda anser att FPA:s klienter ofta uppmanas att på egen hand söka förmåner på webben, trots att de skulle behöva personlig hjälp för det. Också bland FPA-anställda i chefsställning upplever allt fler att FPA på ett oändamålsenligt sätt hänvisar sina klienter till självbetjäningen.

En annan bekymrande observation gäller de avdelade resurserna för arbetet med utkomststödsfrågor. Fast personalresurserna har ökats kännbart efter överföringen (se Heinonen och Laatu 2020a) upplever en klar majoritet av anställda som arbetar med utkomststödsfrågor alltjämt att de har för lite tid för besluten om grundläggande utkomststöd. Enligt FPA:s statistik var antalet ansökningar om grundläggande utkomststöd vid tiden för denna enkät ungefär på samma nivå som under det föregående året i genomsnitt, varför upplevelsen av brådska inte förklaras av eventuella specialsituationer på grund av rusch.

De högt ställda prestationsförväntningarna kan exempelvis leda till bristfälligt motiverade eller felaktiga beslut. Denna fråga liksom överlag förutsättningarna för goda beslutsprocesser bör utredas i de fortsatta undersökningarna.

FPA:s och kommunernas breda samarbete bär frukt
Efter överföringen av det grundläggande utkomststödet till FPA har närmare samarbete mellan FPA och kommunernas socialväsen förutsatts. Hittills har dock endast spridd och ytlig information om samarbetets omfattning, modeller och hur de fungerar funnits tillgängliga. Därför undersöktes frågan noggrannare än tidigare år i detta års Socialbarometer.

Strax efter överföringen till FPA var FPA:s anställda nöjdare med samarbetet än de kommunanställda. Nu är läget det motsatta: nästan hälften av socialarbetarna ansåg att samarbetet med FPA fungerade bra eller mycket bra, medan bara ungefär var tredje handläggningssakkunnig på FPA gjorde samma bedömning.

Samarbetet mellan FPA och kommunerna varierar stort mellan olika regioner till både form och omfattning. En dryg tredjedel av svararna rapporterade att minst tre olika samarbetsformer tillämpas i deras region. Å andra sidan rapporterade en knapp tredjedel att det i deras region inte fanns några som helst modeller för samarbetet, varken etablerade eller preliminära.

Resultaten visar att brett samarbete bär frukt. I områden där samarbetet sker på många olika sätt anses det också fungera bättre än i genomsnitt.

Samarbetet mellan FPA och kommunerna löper smidigare i de områden där man kommit överens om att båda organisationernas anställda med klientens samtycke kan handlägga klientens ärende tillsammans. Också Skype-grupper för FPA:s och kommunernas anställda samt ett system med namngivna lokala kontaktpersoner för samarbete har gett bättre samarbetsupplevelse. Å andra sidan tycks samarbete på en och samma fysiska plats inte vara en förutsättning för goda samarbetsupplevelser.

Resultaten ger anledning att fortsättningsvis följa effekterna av olika modeller för FPA:s och kommunernas samarbete. Då man har information om bästa praxis kan den tillämpas också på andra ställen. Samtidigt besparas man onödiga försök som slukar resurser och som någon annanstans redan befunnits ge oansenliga resultat.

Olösta problem i ansvarsfördelningen
Socialbarometerns färskaste resultat visar att FPA:s och kommunernas arbetsfördelning i skötseln av utkomststödets klientprocesser alltjämt är något oklar. Meningsskiljaktigheterna i tolkningsfrågor beror delvis på att utkomststödet är ett behovsprövat stöd. Till och med frågan om vilka utgiftsslag som ska godtas i stödbehandlingen kan vara beroende av klientens livssituation. Exempelvis flyttkostnader, hyresgarantier och läkemedelsutgifter kan beaktas antingen i det grundläggande utkomststödet som beviljas av FPA eller i det kompletterande utkomststödet som beviljas av kommunerna. Också för klienterna kan det enligt barometern vara svårt att veta vilka utgifter som ska godkännas av FPA, vilka av kommunen.

Ett annat problem inom ansvarsfördelningen är frågan om vem som i klientprocessens olika faser ansvarar för behandlingen av en utkomststödsklients ärende. Denna ovisshet tycks besvära särskilt FPA:s anställda. En ansenlig del av dem som på FPA arbetar med utkomststöd rapporterar att de inte har tillräcklig kännedom om hur klientens situation har beaktats i kommunen.

Dessutom sköter kommunerna enligt många socialarbetares erfarenhet fortfarande oskäligt många uppgifter som har med det grundläggande utkomststödet att göra, exempelvis att bistå klienten i att ansöka om stöd och att tolka besluten för klienten. FPA:s personal åter upplever sig sköta uppgifter som snarare hör till de kommunala socialarbetarnas ansvarsområde och som FPA:s personal inte har yrkeskompetens att sköta.

Gränsdragningen om vem som i vilket skede ska ansvara för att klientens ärende behandlas har att göra dels med lagstadgade förpliktelser och hur de tolkas, dels också med hur arbetet – och därmed också ansvaret – mäts och uppskattas i de olika organisationerna. Nu tycks särskilt sådana fall som upplevs som problematiska styras till kommunerna.

Av svaren får man intrycket att organisationerna har en viss benägenhet till deloptimering i frågor som gäller arbetsfördelningen. Om organisationerna hade starkare vilja och juridiskt och ekonomiskt stöd för att beakta klientens övergripande intresse och arbetsprocessernas sammantagna effektivitet skulle kanske också frågorna om ansvarsfördelning och de spänningar de orsakar lätta. Det ligger inte i någondera partens och än mindre i klientens eller skattebetalarens intresse att olika myndigheter bollar klientens ärende och betjäning av och an eller att myndigheterna gör överlappande arbete.

Uppfattningarna går isär om vilken roll kompetens i socialt arbete ska ges i utkomststödsarbetet
Socialbarometerns enkäter gjorda efter överföringen till FPA visar att bedömningarna av de FPA-anställdas kompetens inom socialt arbete har gett högre betyg. Enligt enkäten i år anser en relativt stor del av svararna dock fortfarande att denna kompetens är otillräcklig. Den populäraste lösningen på problemet bland FPA-anställda är att ordna utbildning åt kundserviceexperter. Likaså förordar många av dem att FPA grundar separata sakkunnigenheter inom socialt arbete. FPA-chefernas inställning till idén var dock mer reserverad.

Frågan om att stärka det sociala arbetets roll och höja personalens kompetens i socialt arbete delar åsikterna på FPA. I sista hand handlar det om i vilken riktning FPA ska utvecklas. Ska man gå in för en solidare kontakt med socialvårdens stödoch servicesystem och i så fall också en därenlig kompetensprofil, eller vill man snarare betona den ackumulerade kompetens man har som en organisation som fungerar med den standardiserade massproduktionens logik?

Det senare alternativet är inte problemfritt i situationer där klientens livssituation och förmågor förutsätter skräddarsydda tjänster och individuell prövning. Ju mer FPA profilerar sig som en organisation som sköter inte bara de välbärgades utan även de mindre bemedlades ärenden, desto viktigare blir det att också dryfta om organisationens kompetens inom socialt arbete bör höjas.

I internationell jämförelse ligger de genomsnittliga boendekostnaderna i Finland på en skälig nivå. De är emellertid ojämlikt fördelade på olika befolkningsgrupper, och i synnerhet de som bor på hyra samt låginkomsttagare betalar relativt sett mer för boendet än andra. Boendekostnaderna är också en viktig orsak till låginkomsttagarnas ekonomiska problem.

Socialbarometern utredde med vilka medel man kan stödja boende till skäliga kostnader och utveckla ett allmänt bostadsstöd som tryggar låginkomsttagarnas boende. Resultaten väcker också frågor kring de förändringar i boendet som coronaepidemin fört med sig för låginkomsttagare.

För få hyresbostäder till skäligt pris
Bristen på boendealternativ till skäligt pris syns särskilt i socialarbetarnas arbete. Ungefär var fjärde socialarbetare anser att utbudet av skäligt prissatta hyresbostäder är helt otillräckligt, medan var tredje ser det som ganska otillräckligt. Av vårdcheferna anser omkring var femte att utbudet är otillräckligt.

Bedömningarna avspeglar de dyra boendekostnaderna i huvudstadsregionen och tillväxtcentra: i Helsingfors-Nyland ansåg hälften av svararna att utbudet av skäligt prissatta hyresbostäder var fullständigt otillräckligt inom deras verksamhetsområde; i norra och östra Finland var motsvarande andel bara sju procent. I områden med över 75 000 invånare ansåg var tredje att utbudet av skäligt prissatta hyresbostäder var fullständigt otillräckligt, medan endast ungefär var tionde i områden med färre än 20 000 invånare var av den åsikten.

Trots att coronaepidemin under det gångna året generellt har ökat utbudet av hyresbostäder tycks detta inte alls gälla bostäder för de minst bemedlade. Resultaten från Socialbarometern visar att utbudet av skäligt prissatta hyresbostäder i vissa områden snarare har minskat ytterligare jämfört med situationen för fyra år sedan. Situationen anses ha blivit sämre i områden med 20 000–75 000 invånare samt överlag i västra, östra och norra Finland. I Helsingfors-Nyland och södra Finlands storområden är bedömningarna från åren 2017 och 2021 mycket likartade.

Många metoder krävs för att trygga boende till skäligt pris
Vårdcheferna, socialarbetarna och FPA:s chefer anser att många olika metoder kan användas för att trygga boende till skäligt pris. Merparten av de metoder som nämndes i enkäten får stöd av varannan svarare. Boende till skäligt pris för låginkomsttagare kräver dels att förmånssystemet utvecklas men dels också ett brett sortiment bostadspolitiska åtgärder som i sin tur måste stödjas med politiska beslut inom olika sektorer.

I närmare två tredjedelar av svaren sågs en reform av boendestödssystemet som en mycket bra eller bra metod för att råda bot på problemen. Lika många ger sitt stöd åt att kommunerna förpliktas att erbjuda allmännyttiga aktörer förmånliga tomter.

Nästan lika många ger sitt stöd åt att möjligheterna att arbeta utanför tillväxtcentra förbättras, att maximigränser sätts för energiprishöjningar och att höjningar av tomthyror hålls på en skälig nivå.

Produktion av skäligt prissatta ägarbostäder, större skyldighet för kommunerna att bygga bostäder i tillväxtområden samt riktade bidrag för renovering av gamla höghuslägenheter och egnahemshus sågs i något över hälften av svaren som bra eller mycket bra åtgärder.

Varannan svarare förordade en strängare begränsning av hyreshöjningar i ARA-hyresbostäder. Något färre än hälften förordade också utveckling av olika former av bostadsproduktion, främjande av energisparande lösningar i byggnadsfasen och hyresreglering på den fria hyresbostadsmarknaden.

Boendestöd åt individer eller hushåll?
Systemet för boendestöd reformeras för närvarande (våren 2021) som ett led i en omfattande reform av den sociala tryggheten. Centrala frågor som måste avgöras är hur låginkomsttagarnas boendestöd, som idag är organiserat delvis som boendestöd och delvis som utkomststöd, kan förenklas samt frågan om boendestödets nivå och huruvida det ska vara individeller hushållsbaserat.

I Socialbarometerns svar sågs en reformering av boendestödet som en viktig uppgift om man vill möjliggöra boende till skäliga kostnader. Däremot gick åsikterna isär i frågan om huruvida stödet ska ges åt individer eller hushåll.

I reformeringen av den sociala tryggheten är ett av målen att utveckla boendestöden i mer individuell riktning. Ett helt individuellt stöd skulle öka antalet mottagare och även kostnaderna för den offentliga ekonomin, förutsatt att stödnivån förblir oförändrad. Också boendestödet kan till vissa delar göras mer individuellt. Drygt hälften av vårdcheferna, socialarbetarna och FPA:s chefer anser att det hushållsbaserade systemet ska bevaras, medan var femte förespråkar en övergång till individuellt boendestöd. Dock skulle klart över hälften göra boendestödet till studerande och personer under 25 år individuellt och minska den inverkan som till hushållet hörande barns inkomst har på familjens boendestöd.

Kärnan i motståndet mot ett individuellt boendestöd är tanken att hushållets inkomster och utgifter ska beaktas som en helhet då stödbeloppet bedöms. Individuellt stöd åter motiveras oftast med olika livssituationer och boendelösningar där ett individuellt boendestöd skulle fungera bättre än ett boendestöd för hela hushållet. Det bedöms också öka jämlikheten mellan individerna.

En majoritet skulle höja boendestödet
En klar majoritet av vårdcheferna, FPA:s chefer och socialarbetarna är för en höjning av boendestödets nivå för att minska behovet av utkomststöd. Endast en liten del ansåg att boendestödets nivå borde sänkas.

Något överraskande vill bara en dryg tiondedel av svararna mer än idag stödja boendet med hjälp av annat grundläggande stöd, exempelvis med en basinkomst eller genom att de nuvarande förmånernas nivå höjs. Man vill inte heller nämnvärt öka antalet mottagare av boendestöd: endast var fjärde svarare är för en höjning av boendestödets inkomstgränser.

Boendestödets nivå och ändringar i dess villkor delar FPA:s och kommunernas representanter. Omkring en tredjedel av alla svarare förespråkar ett större och flexiblare boendestöd än idag. Deras bedömning är starkt fokuserad på mottagarens fördel: boendestödet och de godtagbara utgifternas nivå bör höjas. Stödet kunde höjas exempelvis genom att man i tillväxtcentra godkänner högre boendekostnader än idag och genom att boendeutgifterna för de lägst avlönade ersätts i sin helhet.

Omkring var tredje svarare förespråkar strängare villkor för boendestöd. Stödets nivå ska då inte höjas och inte heller helt täcka låginkomsttagarnas boendekostnader. Varken inkomstgränserna för boendestödet eller de godtagbara boendekostnadernas nivå ska heller höjas. Boendestödets nivå borde sänkas och stödet borde sporra mottagarna att söka en billigare bostad.

Merparten av vårdcheferna och socialarbetarna förespråkar ett högre och flexiblare boendestöd, medan åsikterna bland FPA:s chefer fördelas jämnt mellan en stramare och en flexiblare linje.

Av resultaten att döma tycks merparten av alla svarare se ett boendestöd av nuvarande typ som en viktig förmån även i framtiden. Största delen anser likväl att stödets nivå borde höjas och stödet göras flexiblare så att låginkomsttagarnas ställning kan förbättras.

Coronakrisens långtidseffekter på boendet svåra att bedöma
Frågorna om boende besvarades i början av 2021, då coronaepidemin hade pågått i nästan ett år och dess verkningar avspeglades även på bostadsmarknaden. Det drastiskt ökade distansarbetandet har initierat en debatt om
s.k. multilokalt boende och arbete. Då arbete och studier i hemmet ökat har utrymmesbehovet och därmed också efterfrågan på större bostäder vuxit. Så fick fler kommuner än förr runtom i landet ett inflyttningsöverskott 2020, låt vara att det var störst i Nyland, Birkaland och Egentliga Finland (Finlands officiella statistik 2020). Då kunderna inom korttidsuthyrning minskade på grund av reserestriktionerna samtidigt som distansstudier blev vanligare ledde det på vissa håll till ett ökat utbud av hyresbostäder, vilket dock inte syns i statistiken som en sjunkande hyresnivå (Finlands officiella statistik 2021). Värt att notera är också att kollektivtrafiken krympte, vilket påverkar boendemöjligheterna i stadsregioner och arbetsresorna till tillväxtcentra (Holstila et al. 2021, 15).

Hur bestående förändringarna till följd av coronakrisen blir och vilken effekt de får på utbudet av skäligt prissatta bostäder är svårt att förutse i det här skedet. Dock räknar man med att kombinationer av distansoch närarbete kommer att öka och att de stora stadscentrumen bibehåller sin dragningskraft (Holstila et al. 2021, 8–11). För tillväxtcentra innebär det också att de måste kunna trygga boende till skäliga kostnader för personer och familjer med låga inkomster.

För låginkomsttagare innebär multilokalt arbete och distansarbete sällan någon flexibilitet. Fluktuationer på bostadsmarknaden påverkar likafullt utbudet av och priset på bostäder, vilket avspeglas också i låginkomsttagarnas boende. Coronakrisens direkta effekter på bostadsmarknaden förblir dock sannolikt temporära och mindre än de indirekta effekter som en utdragen kris har på boendet. En eventuellt längre period av arbetslöshet, ökade mentaloch missbruksproblem och därav följande låga inkomster skapar långvarigt behov av boendestöd (Socialbarometern 2021:2).

Lähteet

A
Asuntokunnat ja asuinolot 2019. Suomen virallinen tilasto (SVT). Asunnot ja asuinolot, yleiskatsaus 2019, 2. Tilastokeskus, Helsinki. Saatavana: . Luettu 19.3.2021.
B
Blomgren Sanna, Saikkonen Paula, Heinonen Hanna-Mari, Laatu Markku (2020). Miten yhdenvertaisuus toteutuu viimesijaisessa turvassa? Kelan ja kuntien yhteinen vastuu. Teoksessa: Ojista allikkoon? Toimeentulotukiuudistuksen ensi metrit. Teemakirja 18y, 212–243. Toim. Korpela Tuija, Heinonen Hanna-Mari, Laatu Markku, Raittila Simo, Ylikännö Minna.
Kela, Helsinki. Saatavana: .

G
Grönberg Miia (2018). Harkinnan käyttö toimeentulotuen päätöksenteossa. Oikeussosiologinen tutkimus harkinnan käytön merkityksistä toimeentulotuen päätöksenteossa. Tampereen yliopisto, Tampere. Saatavana: .
Grönholm Miika, Jauhiainen Signe (2018). Asumistuen uudistaminen – mitä maksaa ja kuka maksaa? Kelan tutkimusblogi 27.8.2018. Saatavana: .

H
Hallintolaki. 434/2003. Annettu 6.6.2003. Saatavana: .
Heinonen Hanna-Mari (2010). Asumismenojen huomioon ottaminen toimeentulotuessa ja yleinen toimeentulotukitilanne kunnissa ja kuntayhtymissä syksyllä 2009. Kela, Helsinki. Saatavana:
. Luettu 6.4.2021

Heinonen Hanna-Mari, Laatu Markku (2020a). Hallinnollisen päätöksenteon rationaalisuus toimeentulotukiuudistuksen valmistelussa. Teoksessa: Ojista allikkoon? Toimeentulotukiuudistuksen ensi metrit. Teemakirja 18, 60–115. Toim. Korpela Tuija, Heinonen Hanna-Mari, Laatu Markku, Raittila Simo, Ylikännö Minna. Kela, Helsinki. Saatavana: .
Heinonen Hanna-Mari, Laatu Markku (2020b). Huolella harkiten? Kunnista Kelaan siirtyneiden työntekijöiden kokemuksia harkinnan edellytyksistä.
Teoksessa: Ojista allikkoon? Toimeentulotukiuudistuksen ensi metrit. Teemakirja 18, 244–276. Toim. Korpela Tuija, Heinonen Hanna-Mari, Laatu Markku, Raittila Simo, Ylikännö Minna. Kela, Helsinki.
Saatavana: .

Holstila Eero, Soininvaara Ilppo, Huttunen Jaakko, Antikainen Janne, Aro Timo, Hämäläinen Timo, Aro Rasmus, Mustonen Veera (2021). Kaupunkipolitiikan koronalääkkeet. Kaupunkipolitiikan tiekartta V. MDI, Helsinki. Saatavana: . Luettu 20.5.2021.
Honkanen Pertti (2020). Perusturvan kehitys 2010–2020. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, Helsinki. Saatavana: . Luettu 26.2.2021.
J
Jauhiainen Signe, Sihvonen Ella, Räsänen Tapio, Veilahti Antti, Mikkola Hennamari (2019). Asumista tukemassa. Yleinen asumistuki tuensaajien ja vuokranantajien näkökulmista ja eurooppalaisessa vertailussa. Sosiaali- ja terveysturvan tutkimuksia 155/2019. Kela, Helsinki.
Saatavana: .

Jauhiainen Signe (2020). Kasvaneet kustannukset ja riittämätön tuki – asumistukien arviointia. Teoksessa: Näkökulmia asuntopolitiikkaan. Akava Works -raportti 3/2020, 25–35. Akava, Helsinki. Saatavana: . Luettu 27.1.2021.
Jokela Merita, Kivipelto Minna, Ylikännö Minna (2019). Toimeentulotuelta sosiaalityön asiakkaaksi: Sosiaalityöhön ohjaaminen Kelan ja kunnan rajapinnassa. Työpaperi 26/2019. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Helsinki. Saatavana: .
K
Kalliomaa-Puha Laura (2013). Mitä laki sanoo riittävästä toimeentulosta? Teoksessa: Takaisin perusteisiin. Perusturvan riittävyys kulutuksen näkökulmasta.
Teemakirja 12, 24–41. Toim. Kangas Olli, Niemelä Mikko, Raijas Anu. Kela, Helsinki. Saatavana: .

Kangas Olli, Niemelä Mikko, Varjonen Sampo (2011). Toimeentulotuen Kela-siirron kehykset politiikan asialistoilla ja kansalaismielipide. Teoksessa: Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos, 144–176. Toim. Niemelä Mikko, Saari Juho. Kela, Helsinki. Saatavana: .

Karisto Antti, Takala Pentti, Haapola Ilkka (1997). Matkalla nykyaikaan. Elintason, elämäntavan ja sosiaalipolitiikan muutos Suomessa. WSOY, Helsinki.
Karjalainen Jouko (1998). Toimeentulotuki normijärjestelmänä. Yhteiskuntapolitiikka 1998; 63 (5), 445–452.
Kela (2020). Perustoimeentulotuen verkkohakeminen helpottuu – verkossa asioi jo 80 % toimeentulotuen asiakkaista.
Kelan tiedote 10.12.2020. Saatavana:
.

Kela (2021a). Näin hoidat Kela-asiat koronatilanteessa. Saatavana: . Luettu 5.5.2021.
Kela (2021b). Kelan asiakaspalvelun verkkosivut. Saatavana: . Luettu 5.5.2021.

Kelasto (2021). Kela, Helsinki. Saatavana:
https://www.kela.fi/kelasto.

Kelan tilastot (2021). Käsittelyaikatakuun toteutuminen ja hakemusten keskimääräinen käsittelyaika. Tilastointiaika 4/2020–4/2021. Kela, tilastotietopalvelu. Saatavana: . Luettu 19.5.2021.

Kivipelto Minna, Tanhua Hannele, Jokela Merita (2019). Selvitys toimeentulotukiuudistuksen vaikutuksista. THL-raportteja sarja 11/2019. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Helsinki. Saatavana: .

Kelan tilastot (2021). Käsittelyaikatakuun toteutuminen ja hakemusten keskimääräinen käsittelyaika. Tilastointiaika 4/2020–4/2021. Kela, tilastotietopalvelu. Saatavana: . Luettu 19.5.2021.

Kivipelto Minna, Karjalainen Pekka, Moisio Pasi, Liukko Eeva, Karjalainen Jouko (2020). Sosiaalityön uusi asento ja odotukset Kela-siirron jälkeen. Teoksessa: Ojista allikkoon? Toimeentulotukiuudistuksen ensi metrit. Teemakirja 18, 456–480. Toim. Korpela Tuija, Heinonen Hanna-Mari, Laatu Markku, Raittila Simo, Ylikännö Minna. Kela, Helsinki.
Saatavana: .

Korpela Tuija, Heinonen Hanna-Mari, Laatu Markku, Raittila Simo, Ylikännö Minna (2020). Ojista allikkoon? Toimeentulotukiuudistuksen ensi metrit. Teemakirja 18. Kela, Helsinki. Saatavana: .

Kuivalainen Susan (2013). Toimeentulotuen muuttunut asema. Teoksessa: Kuivalainen Susan, toim. Toimeentulotuki 2010-luvulla. Tutkimus toimeentulotuen asiakkuudesta ja myöntämiskäytännöistä. Raportti 9, 2013, 15–34. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Helsinki. Saatavana: .
L
Laatu Markku (2014). Toimeentulotuen Kela-siirrolla laaja kannatus kyselyissä. Kelan tutkimusblogi 20.3.2014. Saatavana:.

M
Marttila Marja (2019). Huolen tunnistamisen malli –työvälineen pilotointi. Pääkaupunkiseudun arviointi. ProSos-hanke. Raportti 6/2019. Saatavana: .

Mäkinen Päivi (2014). Muuttuva toimeentulotuki 2014. 371 tapaa tehdä toimeentulotukityötä. Talentia, Helsinki. Saatavana:
.

Laatu Markku, Airio Ilpo, Mattila Hannu (2020). Perustoimeentulotukiasiakkaiden käsityksiä ja kokemuksia toimeentulotukiuudistuksesta ja Kelan palveluista.
Teoksessa: Ojista allikkoon? Toimeentulotukiuudistuksen ensi metrit. Teemakirja 18y, 116–151. Toim. Korpela Tuija, Heinonen Hanna-Mari, Laatu Markku, Raittila Simo, Ylikännö Minna. Kela, Helsinki.
Saatavana: .

Laatu Markku, Heinonen Hanna-Mari, Sandelin Iris (2015). Vantaan toimeentulotuen palveluyhteistyökokeilu. Asiakkaiden ja työntekijöiden kokemuksia Kelan ja sosiaalitoimen palveluyhteistyöstä.
Työpapereita 74, 2015. Kela, Helsinki. Saatavana: .

Laki toimeentulotuesta. 1412/1997. Annettu 31.12.1997. Saatavana:.

Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista. 812/2000. Annettu
22.9.2000. Saatavana: .

Laki yleisestä asumistuesta. 938/2014. Annettu 14.11.2014. Saatavana: .

O
OKV/26/70/2020. Apulaisoikeuskanslerin päätös 15.1.2021. Saatavana: .

P
Perusturvan riittävyyden arviointiraportti 2015–2019 (2019). Työpaperi 6/2019.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Helsinki. Saatavana: . Luettu 6.4.2021.
R
Rajavaara Marketta, Ylikännö Minna (2016).
Millaisia vaikutuksia toimeentulotuen Kela-siirrolla? Kelan tutkimusblogi
29.4.2016. Saatavana: .

Ruonavaara Hannu, Kettunen Hanna, Sutela Elina ja Tyvelä Hanna (2020). Asuntopolitiikkaa Euroopassa – Mitä voimme oppia? Ympäristöministeriön julkaisuja 2020:30. Ympäristöministeriö, Helsinki. Saatavana: . Luettu 6.4.2021.
S
Soininvaara Osmo (2018). Asumistuki asuntopolitiikan välineenä. Akava Works
-raportti 2/2018, Helsinki. Saatavana:
.

Soininvaara Osmo (2020). Esipuhe. Teoksessa: Näkökulmia asuntopolitiikkaan. Akava Works -raportti 3/2020, 3–6, Helsinki.
Saatavana: .

Sosiaalibarometri 1997 (1997). Eronen Anne, Eskelinen Marjut, Kinnunen Petri, Rönnberg Leif, Särkelä Riitta, Urponen Kyösti. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry, Helsinki.

Sosiaalibarometri 2005 (2005). Eronen Anne, Londén Pia, Perälahti Anne, Siltaniemi Aki, Särkelä Riitta. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry, Helsinki.
Sosiaalibarometri 2014 (2014). Eronen Anne, Hakkarainen Tyyne, Londén Pia, Peltosalmi Juha. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, Helsinki. Saatavana:
https://www.soste.fi/sosiaalibarometri/.

Sosiaalibarometri 2017 (2017). Näätänen Ari-Matti, Londén Pia, Peltosalmi Juha. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, Helsinki. Saatavana:
https://www.soste.fi/sosiaalibarometri/.

Sosiaalibarometri 2018 (2018). Näätänen Ari-Matti, Londén Pia. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, Helsinki. Saatavana:
.

Sosiaalibarometri 2019 (2019). Eronen Anne, Londén Pia, Peltosalmi Juha. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, Helsinki. Saatavana: .

Sosiaalibarometri 2021:1 (2021). Tutkimusaineisto ja toteutus. Londén Pia, Eronen Anne. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, Helsinki. Saatavana:
https://www.soste.fi/sosiaalibarometri/.

Sosiaalibarometri 2021:2 (2021). Koronakriisi ja palvelujärjestelmän joustavuus. Eronen Anne, Hiilamo Heikki, Ilmarinen Katja, Jokela Merita, Karjalainen Pekka, Karvonen Sakari, Kivipelto Minna, Knop Jade, Londén Pia. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, Helsinki. Saatavana:
https://soste.fi/sosiaalibarometri/.

Sosiaalihuoltolaki. 1301/2014. Annettu 31.12.2014. Saatavana: .

Sosiaali- ja terveysministeriö STM (2020a). Toimeentulotukiasioiden oikeudellinen asiantuntijatyöryhmä. Työryhmän loppuraportti. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2020:9. Sosiaali- ja terveysministeriö, Helsinki. Saatavana:
.

Sosiaali- ja terveysministeriö STM (2020b). Sosiaaliturvauudistus. Sosiaali- ja terveysministeriö, Helsinki. Saatavana: . Luettu 26.2.2021.

Sosiaali- ja terveysministeriö STM (2021).
Toimeentulotukilain uudistamis-
ta valmistelevan työryhmän katsaus uudistamisen tilanteesta. Välikatsaus. Sosiaali- ja terveysministeriö, Helsinki. Saatavana: .
Sosiaaliturvakomitean kokousmateriaali 21.5.2021. Sosiaali- ja terveysministeriö, Helsinki. Saatavana: . Luettu 6.4.2021.

Sosiaaliturvakomitean raporttiluonnos 10.5.2021. Viimesijainen turva, perusturva ja asuminen – ongelmaraportti, luonnos. Sosiaali- ja terveysministeriö, Helsinki. Saatavana: .

Suomen perustuslaki. 731/1999. Annettu 11.6.1999. Saatavana: .

Suomen virallinen tilasto (SVT) (2020).
Muuttoliike 2020. Tilastokeskus, Helsinki. Saatavana: . Luettu 18.5.2021.

Suomen virallinen tilasto (SVT) (2021). Asuntojen vuokrat. 1. vuosineljännes 2021.Tilastokeskus, Helsinki. Saatavana: . Luettu 29.4.2021.

T
Turkia Heidi (2021). Monialaisen yhteistyön ja asiakasohjauksen kehittäminen Kelan ja kuntien välillä: Toimintatutkimus perustoimeentulotuen siirrosta Kelaan. Sosiaali- ja terveysturvan tutkimuksia 158.
Kela, Helsinki. Saatavana: .

Z
Zechner Minna, Paavola Jutta (2020). Aikuissosiaalityön muutostarpeita toimeentulotukiuudistuksen jälkeen. Teoksessa: Ojista allikkoon? Toimeentulotukiuudistuksen ensi metrit. Teemakirja 18, 430–455. Toim. Korpela Tuija, Heinonen Hanna-Mari, Laatu Markku, Raittila Simo, Ylikännö Minna. Kela, Helsinki.
Saatavana: .

V
Valtiontalouden tarkastusvirasto VTV (2020). Perustoimeentulotuen siirto Kelalle. Toimeenpanon vaikutusten arvioinnin merkitys lainvalmistelussa. Tuloksellisuustarkastuskertomus. Tarkastuskertomukset 1/2020. Valtiontalouden tarkastusvirasto, Helsinki. Saatavana:
.

Varjonen Sampo (2020). Miksi perustoimeentulotuki siirrettiin Kelaan? Poliittinen päätöksenteko toimeentulotukiuudistuksessa. Teoksessa: Ojista allikkoon? Toimeentulotukiuudistuksen ensi metrit. Teemakirja 18, 30–59. Toim. Korpela Tuija, Heinonen Hanna-Mari, Laatu Markku, Raittila Simo, Ylikännö Minna. Kela, Helsinki. Saatavana: .

Y
YLE 15.2.2021. Sosiaalityön ammattilaiset älähtivät: Kela heikentää vaikeassa asemassa olevien asemaa eikä näe parhainta tapaa auttaa. Saatavana:.