Viime vuosina tekoälyn kehitys on edennyt huimaa vauhtia, ja sen sovelluksia löytyy jo monilta elämän osa-alueilta. Tekoälyn kyky analysoida salamannopeasti valtavia datamääriä tekee siitä erilaisten ongelmien ratkaisemisessa ylivertaisen esimerkiksi verrattuna yksittäiseen tietotyötä tekevään asiantuntijaan. Tämä koskee aivan kaikkea sellaista työtä, jonka olennainen sisältö keskittyy lukemiseen, ajattelemiseen, kirjoittamiseen ja puhumiseen eli informaation käsittelyyn. Voisi väittää, että tekoäly on jo monessa suhteessa kyvykkäämpi lakimies kuin yksikään lakimies ja etevämpi sairauksien diagnosoija kuin yksikään lääkäri.
Tekoälyn potentiaali ihmisälyn ja -ajattelun korvaajana herättää pelkoa varsinkin niissä, jotka ovat jo tulleet tai odottavat itsensä tai läheistensä tulevan tekoälyn korvaamiksi esimerkiksi työelämässä tai yhteiskunnallisessa keskustelussa. Media, päättäjät ja liike-eliititkin ovat kuitenkin alkaneet havahtua siihen, että tekoälyn nopea kehitys saattaa johtaa paljon radikaalimpaan ja pidemmälle menevään yhteiskuntasopimuksen murtumiseen kuin siihen, että keskiluokkainen tietotyö hiljaa siirretään historian roskakoriin.
Tekoäly, automaatio ja yhteiskunnan murros
Tekoälyn kehitys on tapahtunut nopeasti ajanjaksona, jossa ultraliberaalista laissez-faire kapitalismista on muodostunut useimpien kehittyvien valtioiden talouspoliittinen johtotähti. Siinä materiaalisen pääoman on vuosikymmeniä annettu kiihtyvään tahtiin ja yhä vapaammin kasautua pienenevälle joukolle ihmisiä samalla kun julkisia palveluja on kovalla kädellä karsittu. Niin tavalliset palkkatyöläiset, keskiluokka kuin työelämän ulkopuolella olevat ihmisetkin vaikuttavat kuitenkin valtaosin indoktrinoituneet ajatukseen siitä, että pääomien kasautumisessa on kyse luonnonlain kaltaisesta ilmiöstä, johon ainoa oikea suhtautumistapa on mahdollisimman kritiikitön. Näiden kansanjoukkojen vaikenemista on helpottanut se, että yhteiskunta kuitenkin on tarjonnut koulutusta, hyvinvointipalveluja, palkallista tietotyötä ja muuta tekemistä valtaosalle ihmisistä.
Jos ihmisen suorittama tietotyö tehdään automaattien ja tekoälyn avulla tarpeettomaksi, mitä tapahtuu sitä tekeville ihmisille?
Vaikenemisen kulttuurista on kuitenkin vähitellen herätty kysymään ja keskustelemaan siitä, miten tekoälyn kehitys ja automatisaatio vaikuttaa tähän vallitsevaan konsensukseen. Jos ihmisen suorittama tietotyö tehdään automaattien ja tekoälyn avulla tarpeettomaksi, mitä tapahtuu sitä tekeville ihmisille? Mihin tarvitaan enää edes niitä ihmisiä, jotka kaiken omistavat? Mihin tarvitaan poliitikkoja ja suuryritysten johtajia? Ei heidänkään tekemisensä käytännössä koostu mistään muusta kuin informaation käsittelystä, jossa tekoäly on heitä huomattavasti etevämpi. Siksi myös eliittien keskuudessa on noussut pelko, ettei tekoäly pitkällä aikavälillä välttämättä olekaan tullut vain turvaamaan heidän etuoikeuksiaan tai allokoimaan varallisuutta heidän toivomallaan tavalla.
Tätä pelkoa kuvaa hyvin se, että maailman suurimpien pääoman omistajien intressien edistämiseen ja globaaliin poliittiseen lobbaukseen keskittyvän Maailman talousfoorumi -säätiön (The World Economic Forum, WEF) perustaja Klaus Schwab oli ensimmäinen henkilö, joka 2010-luvun loppupuolen puheenvuoroillaan popularisoi käsitteen ”neljäs teollinen vallankumous”. Kyse on automatisaation, tekoälyn, koneoppimisen ja koneiden välisen kommunikaation aiheuttamasta paljon perustavanlaatuisemmasta yhteiskunnan murroksesta kuin yksinomaan siitä, että tietotyötä tekevä palkkatyöläisväestö ja keskiluokka korvattaisiin tekoälyllä ja ajettaisiin leipäjonojen jatkoksi. Muutoksesta, jonka lopputulosta on mahdoton ennustaa ja joka ei välttämättä jaa ihmisiä voittajiin ja häviäjiin aiempien jakolinjojen mukaisesti.
Keskustelusta sääntelyyn
Keskustelu tekoälystä käy siis nyt ja on käynyt viime aikoina kuumempana kuin koskaan. Keskustelu on hyvin ambivalenttia, koska ei tiedetä, ketkä tekoälyä viime kädessä hallitsevat, eikä pystytä ennustamaan, mihin tämä neljänneksi teolliseksi vallankumoukseksi nimetty ajanjakso johtaa. Keskusteluissa korostuvat toisaalta tekoälyn hallitsemattomuuteen liittyvät uhat, toisaalta taas sen ennen näkemättömän potentiaalin ylistäminen erilaisten globaalien ongelmien, kuten ilmastonmuutoksen ja nälänhädän torjumisessa.
Joka tapauksessa johtavat tekoälyn tutkijat sekä poliitikot ympäri maailmaa vaikuttavat olevan jo melko yksimielisiä siitä, että ihmiskunnan yhteinen intressi olisi pyrkiä toteuttamaan tekoälyn laajamittaisempaa käyttöönottoa tähänastista hallitummin, sääntelyn avulla. On havahduttu siihen, että ylivertainen tietotyöläisemme on pohjimmiltaan vain ihmisen luoma väline, kone. Siltä puuttuvat ihmisten itsesäilytysvieteistä ja vuosituhansien aikana kehittyneestä kulttuurista kumpuavat kyvyt tehdä moraalisesti oikeita valintoja, pyrkiä eettisyyteen tai aidosti kunnioittaa esimerkiksi kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa tai Suomen perustuslain 2. luvussa ilmaistuja yleisinhimillisiä arvoja.
Tekoälyn sääntelystä erittäin haasteellista tekee ensinnäkin se, että sääntely kohdistuu jälkikäteisenä reaktiona ilmiöön, joka on noussut esiin pitkän ajanjakson aikana lähes eksponentiaalisesti kiihtyvällä kehityksellä, ja joka on ottanut jo erittäin laajan jalansijan yhteiskunnan eri osa-alueilla. Toinen valtava ongelma on se, että ollakseen tehokasta sääntelyn tulisi olla globaalia tilanteessa, jossa kansainväliset suhteet ovat polarisoituneet äärimmilleen ja yhteiskunnalliset ristiriidat eri kansojen ja valtioiden välillä edenneet sodankäynnin asteelle jopa Euroopassa.
Tekoälyä ja automaattista päätöksentekoa koskeva sääntely Suomessa
SOSTEn jäsenkentän työssä, sosiaali- ja terveydenhuollon asiakaskunnan keskuudessa, tekoäly ja tietotyön automatisoinnin haasteet ovat tulleet näkyviksi erityisesti ihmisten suhteissa viranomaisiin. Esimerkiksi julkisen hallinnon asiakaspalvelijat on pääosin korvattu viranomaisen tai palveluntarjoajan kotisivuilta löytyvillä chatboteilla. Aina tämä ei käy kotisivuilta kunnolla ilmi, ihmiset luulevat keskustelevansa viesteillään toisen ihmisen kanssa ja kokevat olonsa petetyiksi, kun ymmärtävätkin, ettei näin ole. Myös erilaisia tukia tai palvelujen saantia koskevat päätökset saattavat tulla allekirjoittamattomina, jolloin allekirjoittajaa on mahdotonta tavoittaa puhelimitse tai vaikka tavoitettaisiin, hän ei osaa kunnolla kertoa, mihin tehty päätös perustuu. Tällainen vähintäänkin herättää epäilyn, ettei asiaa ole käsitelty tai päätöstä harkittu ihmisen toimesta.
Vaikka perustuslain 21. §:ssä säädetään muun muassa hyvän hallinnon takeiden turvaamisesta, jokaisen oikeudesta saada asiansa asianmukaisesti käsitellyksi toimivaltaisessa viranomaisessa sekä oikeudesta saada asiassaan perusteltu päätös, on monen viranomaisen tulkinta ollut, ettei lainsäädäntö millään tavalla estä päätösten tekemistä automaattisesti tai tekoälyn avulla. Ainakin vuoden 2018 loppuun asti ainoana poikkeuksena tähän nähtiin silloisen henkilötietolain määräys. Sen mukaan päätöksen tekeminen ainoastaan automatisoidun tietojenkäsittelyn perusteella, jos se koski luonnollisen henkilön tiettyjen ominaisuuksien arviointia ja aiheutti rekisteröidylle oikeudellisia vaikutuksia tai muuten vaikutti häneen merkittävällä tavalla, oli sallittua vain, jos siitä oli laissa säädetty.
Suomen ylimmät laillisuusvalvojat 2020-luvun taitteessa heräsivät tilanteeseen, jossa monet suuria määriä hallintopäätöksiä tekevät julkisen hallinnon organisaatiot, kuten KELA, työvoimahallinto ja Verohallinto olivat laajamittaisesti automatisoineet myös sellaisten päätösten tekemisiä, jotka olennaisesti vaikuttivat päätösten kohteena olevien ihmisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Vuosien 2018 ja 2019 aikana myös henkilötietolaki oli korvattu EU:n yleisellä tietosuoja-asetuksella (GDPR) ja tietosuojalailla. GDPR:n 22. artiklan 1. kohdassa säädetään henkilötietolakia suorasanaisemmin, että rekisteröidyillä on oikeus olla joutumatta sellaisten päätösten kohteiksi, jotka perustuvat pelkästään automaattiseen käsittelyyn, kuten profilointiin, ja joilla on heitä koskevia oikeusvaikutuksia tai jotka vaikuttavat heihin vastaavalla tavalla merkittävästi. Tästä tosin voidaan GDPR:n nojallakin poiketa muun muassa henkilön suostumuksella tai kansallisella lainsäädännöllä, kunhan siinä vahvistetaan myös asianmukaiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien sekä oikeutettujen etujen suojaamiseksi.
Myös perustuslakivaliokunta otti vuosina 2018–2019 kantaa useampaan lakihankkeeseen, joissa eri hallinnonalojen ministeriöt pyrkivät saattamaan alaisuudessaan toimivien viranomaisten automaattisen päätöksenteon käytännöt lain tasolle. Näistä lakiesityksistä antamissaan lausunnoissa valiokunta pääsääntöisesti katsoi, etteivät ehdotetut menettelyt turvaa päätöksen kohteiden oikeussuojaa tai virkavastuun toteutumista riittävällä tavalla. Automatisoituun päätöksentekoon katsottiin sisältyvän useita sellaisia kysymyksiä, joita ei tulisi ratkaista hallinnonalakohtaisten yksittäisten erityissäädösten avulla. Tarvittiin yleislainsäädäntöä turvaamaan se, että automatisoitu hallintomenettely ja päätöksenteko täyttäisi hallinnon lainalaisuuden, julkisuusperiaatteen ja hyvän hallinnon perusteisiin kuuluvien hallinnon oikeusperiaatteiden asettamat vaatimukset ja varmistaisi oikeusturvan ja virkamiesten virkavastuun asianmukaisen toteutumisen.
Pääministeri Sanna Marinin hallituskaudella oikeusministeriö käynnistikin valmistelun hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi yleislainsäädännöksi.
Uuden yleislainsäädännön valmistelu
Kesällä 2020 oikeusministeriö julkaisi lausuntokierrokselle arviomuistion (Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2020:14) hallinnon automaattiseen päätöksentekoon liittyvistä yleislainsäädännön sääntelytarpeista. Aiheeseen liittyvää selvitystyötä oli aiemmin tehty muun muassa valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan puitteissa. Se julkaisi kesällä 2019 selvityksensä: Algoritmi päätöksentekijänä? Tekoälyn hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa sääntely-ympäristössä.
Selvitystyön ja arviomuistion saaman lausuntopalautteen pohjalta oikeusministeriö asetti 18.1.2021 työryhmän, jonka toimeksiantona oli valmistella säännökset automaation käyttämisestä hallintoasian käsittelyssä, erityisesti hallintopäätösten teossa ja niiden valmistelussa. Työryhmän mietintö lakiehdotuksineen julkaistiin helmikuussa 2022 (Julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskeva lainsäädäntö: Työryhmämietintö, Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2022:7).
Hallintolain 8 b luku
Keväällä 2023 säädettiin hallintolakiin uusi 8 b luku, joka sisältää yleissäännökset koskien kaikkea asioiden automaattista ratkaisemista viranomaisissa. Samalla tehtiin lukuisia muutoksia varsinkin julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettuun lakiin, joka sisältää muun muassa kriteerit tietojärjestelmille, prosesseille ja teknisille menetelmille, joita automaattisessa päätöksenteossa pitää käyttää.
Hallintolain asettama yleinen lähtökohta asioiden automaattiselle ratkaisemiselle ilmaistaan nyt sen 53 e §:ssä. Pykälän 2. momentin mukaan viranomainen voi ratkaista automaattisesti asian, johon ei sisälly seikkoja, jotka edellyttävät tapauskohtaista harkintaa, tai johon sisältyvät tapauskohtaista harkintaa edellyttävät seikat virkamies tai muu asian käsittelijä on arvioinut. Asioiden automaattisen ratkaisemisen on perustuttava sovellettavan lain ja etukäteisen harkinnan perusteella laadittuihin käsittelysääntöihin. Käsittelysäännöillä tarkoitetaan julkisen hallinnon tiedonhallintalain 2. §:n mukaan luonnollisen henkilön ennalta laatimia automaattisen tietojenkäsittelyn ohjaamiseen tarkoitettuja sääntöjä
Luonnollisella henkilöllä, johon automaattinen päätös kohdistuu, on kuitenkin aina mahdollisuus saattaa asiansa ihmisen ratkaistavaksi, mikäli päätöksellä ei ainoastaan hyväksytä asianosaisen sellaisia vaatimuksia, jotka koskevat yksinomaan häntä itseään. Hallintolain 53 f §:n mukaan automaattisen ratkaisemisen edellytyksenä nimittäin on, että luonnollinen henkilö, johon ratkaisu on kohdistettu, voi kaikilta osin vaatia siihen oikaisua maksutta oikaisuvaatimuksella tai siihen rinnastuvalla vaatimuksella. Oikaisuvaatimusta tai siihen rinnastuvaa vaatimusta ei voida ratkaista automaattisesti. Hallintopäätöksestä on myös aina käytävä ilmi, jos asia on ratkaistu automaattisesti.
Uusi EU:n tekoälyasetus
Tekoälyyn liittyvä kansallinen sääntelymme on näin toistaiseksi keskittynyt asettamaan rajoja tekoälyn ja automaation käytölle ennen kaikkea luonnollisiin henkilöihin kohdistuvassa julkisen vallan päätöksenteossa. Vaikka uutta hallintolain sääntelyä on markkinoitu sillä, että se mahdollistaa automaattisen päätöksenteon hallinnossa, se ei käytännön viranomaistoiminnassa ole näkynyt valtavan suurena muutoksena, koska viranomaiset hyvin laajasti pitivät automaattista päätöksentekoa mahdollisena jo ennen tätä mahdollistavaa lainsäädäntöä.
Voikin olettaa, että monen viranomaisen näkökulmasta uusi sääntely ennemmin rajoittaa mahdollisuuksia kuin laajentaa niitä. Esimerkiksi se, että automaattisen päätöksenteon tulee perustua tiettyihin, ihmisen laatimiin käsittelysääntöihin, rajoittaa viranomaisten mahdollisuuksia ulkoistaa ratkaisutoimintaansa ja vastuutaan itseoppiville ja generatiivisille tekoälyjärjestelmille.
Kokonaisvaltaisempaa tekoälyn sääntelemistä edustaa 1.8.2024 voimaan tullut EU:n tekoälyasetus ((EU) 2024/1689, ”AI Act”). Sen tarkoituksena on luoda Euroopan unionin jäsenmaille yhtenäinen oikeudellinen kehys erityisesti unionin arvojen mukaiselle tekoälyjärjestelmien kehittämiselle, käyttöönotolle ja markkinoille saattamiselle varmistaen samalla perusoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion toteutumisen. Radikaalisti yksinkertaistaen voisi sanoa, että tekoälyasetuksella pyritään turvaamaan EU:n sisämarkkinatoimijoille eli yrityksille ja luonnollisille henkilöille sekä viranomaisille mahdollisimman suuri vapaus kehittää ja käyttää tekoälyjärjestelmiä, jotka toimivat ”ihmiskeskeisesti” ja luotettavalla tavalla. Ihmiskeskeisyyttä ei suoranaisesti ole asetuksessa terminä määritelty, mutta asetuksen johdantotekstistä voi päätellä, että sillä viitataan tekoälytekniikoihin, joilla voidaan saavuttaa yhteiskunnallisesti ja ympäristön kannalta suotuisia tuloksia esimerkiksi terveydenhuollon, maatalouden, elintarviketurvallisuuden, koulutuksen, tiedotusvälineiden, urheilun, kulttuurin, infrastruktuurin hallinnan, energian, liikenteen ja logistiikan aloilla.
Asetus kuitenkin tunnistaa myös tekoälyn potentiaalin vahingoittaa unionin oikeudella suojattuja yleisiä etuja ja perusoikeuksia. Vaikka tekoälyllä voidaan saavuttaa ihmiskeskeisiä hyötyjä, voidaan sitä käyttää hyvin tehokkaasti myös rikollisiin ja ihmisvastaisiin tarkoituksiin. Esimerkiksi totalitaristisiin hallintomalleihin perustuvissa valtioissa tekoäly tarjoaa mahdollisuuden valvoa kansalaisia tehokkaammin kuin koskaan historiassa. Suomessakin on uutisoitu Kiinan sosiaalisesta luottoluokitusjärjestelmästä ja kasvojentunnistustietokantoihin perustuvista valvontakameroiden verkostoista, joiden avulla maan pakkohallinto pystyy seuraamaan kansalaisten tekemistä reaaliaikaisesti sekä vahvistamaan haluamaansa käyttäytymistä jakamalla rangaistuksia ja palkkioita.
Vaikka EU nykyisin näyttäytyy ja halutaan usein esittää yksinomaan talousyhteisönä tai yhteismarkkina-alueena, on sen historialliset juuret kuitenkin voimakkaasti sidoksissa toisen maailmansodan jälkeisiin muun muassa Winston Churchillin ajatuksiin siitä, että Eurooppa tulee yhdistää totalitarismin estämiseksi. Perus- ja ihmisoikeussopimukset on siksi kiinteästi integroitu osaksi EU:n perustamissopimuksia. Ja niistä on johdettavissa, että yksi EU:n keskeisimmistä tavoitteista on estää sen jäsenvaltioiden ajautuminen esimerkiksi vastaavaan tekoälyavusteiseen pakkovallan malliin, jollaisen Kiinan kommunistinen puolue on kansalleen luonut.
Asetuksen keskeinen sisältö
EU:n tekoälyasetuksen sisällöstä pääosa keskittyykin asettamaan erilaisia esteitä ja rajoitteita tekoälyn käyttöön ottamiselle. Kokonaan kiellettyä on esimerkiksi sellainen tekoälyn käyttö, jossa käytetään hyväksi ihmisten havaitsemiskyvyn puutteita hyödyntäviä subliminaalisia tekniikoita tai muita manipulointikeinoja, joiden tavoitteena on saada ihminen tekemään päätöksiä, joita hän ei muuten olisi tehnyt ja joista on hänelle itselleen tai muille ihmisille haittaa. Kiellettyjä ovat myös tekoälyjärjestelmät, joiden avulla pyritään tunnistamaan ja luokittelemaan ihmiset heidän sosiaalisten tai biometristen ominaisuuksiensa perusteella tai ennustamaan heidän käyttäytymistään, esimerkiksi sitä, tulevatko he syyllistymään rikoksiin.
Näihin tekoälyn tekemiin henkilöiden tunnistamista ja luokittelua koskeviin kieltoihin sisältyy useita poikkeuksia, mutta lähtökohtaisesti niiden tulisi estää Kiinan mallin kopioiminen EU:n jäsenmaan käyttöön.
Kokonaan kiellettyjen järjestelmien lisäksi asetuksessa säädetään niin sanotuista suuririskisistä tekoälyjärjestelmistä, joiden markkinoille saattamiseen ja käyttöön ottamiseen liittyy muun muassa vaatimuksenmukaisuuden osoittamisen menettely, riskienhallintajärjestelmä, laajat dokumentaatiovaatimukset ja hyväksymismenettelyt, jotka järjestelmien on käytävä läpi ennen kuin ne voidaan ottaa käyttöön. Jäsenmaiden on valvottava, että suuririskisten tekoälyjärjestelmien kehittäjät ja tuottajat noudattavat näitä velvollisuuksiaan. Tällaisia suuririskisiksi luokiteltuja tekoälyjärjestelmiä ovat esimerkiksi järjestelmät, jotka on tarkoitettu käytettäviksi turvakomponentteina kriittisen digitaalisen infrastruktuurin, tieliikenteen tai vesi-, kaasu-, lämmitys- tai sähköhuollon hallinnassa ja toiminnassa.
Johtopäätökset
Dystopiakirjailijat ja tulevaisuudentutkijat ovat jo yli vuosisadan ajan varoitelleet siitä, että tekoäly ennen pitkää tulee aiheuttamaan valtavia yhteiskunnallisia vaikutuksia, jotka eivät välttämättä ole ihmisten hallittavissa. Siitä huolimatta valtiot, yhteiskunnat, niiden johtavat asiantuntijat, päättäjät tai taloudellinen eliitti eivät kyenneet varautumaan siihen, millaiseksi tekoäly on viimeisen kymmenen vuoden aikana kehittynyt. Olemme kuin varkain päätyneet tilanteeseen, jossa suuri määrä ihmisten aiemmin tekemästä informaation käsittelemisestä on jo korvattu tekoälyn tekemällä työllä ilman, että yhteiskunnan perusrakenteita tai lainsäädäntöä olisi saatettu vastaamaan uuden aikakauden vaatimuksia.
Repressiivisenä mutta välttämättömänä reaktiona kehitykseen lainsäätäjät ainakin EU:ssa ja läntisissä oikeusvaltioissa pyrkivät nyt valjastamaan tekoälyn palvelemaan ihmisyyttä. Halutaan estää omassa valtiossa tai valtioyhteisössä ne ylilyönnit, jotka pakkovaltaan, rikollisuuteen ja ihmisten tarkkailuun valjastetun tekoälyn on jo nähty mahdollistavan. Aika näyttää, millä tavoin näissä sääntelyhankkeissa onnistutaan.
Tekoäly on varmasti arvokas työkalu, joka voi auttaa ihmisiä tekemään parempia ja informoidumpia päätöksiä aina tuomioistuinten suorittamasta oikeusharkinnasta ihmisten terveydenhuoltoon. Kuitenkin tekoälyn roolia päätöksenteossa on tarkasti valvottava ja säänneltävä, jotta varmistetaan, että eettiset ja inhimilliset tekijät otetaan huomioon. Tekoäly ei ymmärrä, mikä on oikeudenmukaista tai inhimillistä – se ainoastaan suorittaa tehtävänsä sille annetun datan pohjalta. Siksi ihmisen rooli tekoälyä sääntelevänä moraalisena kompassina on edelleen kriittinen.
SOSTEn lakimiehet vastaavat verkkosivujemme Kuukauden kysymys -palstalla kerran kuukaudessa ajankohtaisiin järjestökentän kysymyksiin.