Valtionavustus ja valtiontuki ovat lainsäädännössä kaksi eri asiaa. Vaikka sanat muistuttavat toisiaan ja niitä usein käytetään erotuksetta, niiden sisältö on erilainen. Valtionavustussääntely on osa kotimaista lainsäädäntöä ja valtiontukisääntely Euroopan unionin lainsäädäntöä. Kumpaakin lainsäädäntöä pitää soveltaa samanaikaisesti.
Sekä valtionavustus että valtiontuki ovat julkista tukea.
Valtionavustus
Valtionavustuksia koskeva yleislaki Suomessa on valtionavustuslaki. Sen mukaan valtionavustuksella tarkoitetaan tuenluonteista rahoitusta tietyn toiminnan tai hankkeen avustamiseksi. Tarkoituksena on tukea yhteiskunnallisten päämäärien saavuttamiseksi tarpeellista toimintaa.
Valtionavustus on aina rahoituksen muodossa myönnettävää julkista tukea. Rahoituksen lähteenä on valtion talousarvio (mukaan lukien siihen mahdollisesti sisällytetyt Euroopan unionin varat) tai sen ulkopuolinen valtion rahasto.
Valtionavustuslaissa nimenomaisesti säädetään, että valtionavustuksena ei pidetä
- tukea, korvausta tai muuta etuutta, jos oikeus sen saamiseen perustuu lakiin ja myönnettävän määrän määräytymisperuste säädetään yksityiskohtaisesti laissa,
- lainanantoa valtion varoista eikä siihen liittyvää korko- tai muuta etuutta,
- valtiontakausta tai -takuuta,
- korkotukea luottolaitoksen taikka valtion erityisrahoituslaitoksen tai -yhtiön varoista myönnetylle luotolle,
- valtion verojen tai muiden saamisten maksuhelpotusta tai -vapautusta tai
- yksityiselle henkilölle annettavaa sosiaaliavustusta, sosiaalivakuutukseen perustuvaa etuutta tai muuhun lakisääteiseen sosiaaliturvaan liittyvää tukea.
Valtionavustuksia voidaan myöntää erilaisille toimijoille, kuten järjestöille, kunnille ja hyvinvointialueille, yrityksille ja yksityishenkilöille. Niitä voidaan kohdentaa sekä yleishyödylliseen, ei-taloudelliseen toimintaan että taloudelliseen, markkinoilla tapahtuvaan toimintaan.
Erilaisista valtionavustuksista säädetään tarkemmin monissa erityislaeissa, joista yksi on erityisesti sote-järjestöjä koskeva laki sosiaali- ja terveysalan yhdistysten ja säätiöiden rahoituksesta (284/23). Yleensä valtionavustukset myönnetäänkin jonkin erityislain nojalla ja silloin niihin sovelletaan ensisijaisesti kyseistä erityislakia. Valtionavustuslaki yleislakina tulee sovellettavaksi siltä osin, kuin jostakin seikasta ei ole säädetty erityislainsäädännössä.
Valtionavustuksia myönnetään valtion budjetista tai rahastoista ja niitä myöntävät valtion viranomaiset sekä eräät erillislainsäädännössä määritellyt toimijat, kuten Business Finland tai Suomen elokuvasäätiö. Kuntien tai hyvinvointialueiden myöntämät avustukset eivät ole valtionavustuksia eikä niihin sovelleta valtionavustuslakia.
Valtiontuki
Valtiontuen määrittely perustuu Euroopan unionin perussopimukseen, tarkemmin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 107 artiklan 1 kohtaan. Sen mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
Tarkoituksena on estää se, että EU:n jäsenvaltiot parantaisivat joidenkin – lähinnä oman maansa – yritysten asemaa myöntämällä niille tukia tavalla, joka vaikuttaisi vääristävästi kilpailuun jäsenvaltioiden välisessä kaupassa. Siksi valtiontuki on lähtökohtaisesti kiellettyä.
Valtiontuen tunnusmerkkejä ovat:
- julkisia varoja kanavoidaan julkisiin tai yksityisiin yrityksiin.
- etu on valikoiva eli kohdistuu vain tiettyihin yrityksiin
- toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla tuensaajaa
- toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (kauppavaikutus)
Jos yksikin edellä listatuista kriteereistä jää täyttymättä, niin kyseessä ei ole perussopimuksen tarkoittama valtiontuki eikä valtiontukisääntelyä sovelleta.
Vaikka edellä mainitussa artiklassa puhutaan valtion varoista, käsitettä tulkitaan laajasti niin, että se kattaa kaikki julkiset varat. Siten myös esimerkiksi kunnan tai hyvinvointialueen myöntämä tuki voi olla valtiontukea.
Yrityksellä tarkoitetaan kaikkia taloudellista toimintaa harjoittavia yksiköitä riippumatta siitä, onko kyseessä esimerkiksi osakeyhtiö, yhdistys tai vaikkapa yksityinen elinkeinon harjoittaja. Siten, toisin kuin valtionavustukset, valtiontuet kohdistuvat ainoastaan taloudelliseen toimintaan.
Taloudellista toimintaa puolestaan on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan markkinoilla. Sillä, tavoitellaanko kyseisellä toiminnalla voittoa tai harjoitetaanko sitä vastiketta vastaan vai vastikkeetta, ei ole merkitystä.
Toisin kuin valtionavustus, valtiontuki voi olla muutakin tukea kuin rahoitusta. Muita tukimuotoja voivat olla esimerkiksi lainat, takaukset, verohelpotukset, maksuhelpotukset – periaatteessa mitkä tahansa taloudelliset etuudet, jotka ovat luonteeltaan valikoivia.
Sen arvioiminen, täyttyvätkö edellä esitetyt kriteerit eli onko jokin tuki EU-sääntelyn tarkoittamaa valtiontukea vai ei, on aina tapauskohtaista. Arvioinnissa on tarkasteltava sitä, onko kyseessä taloudellinen toiminta ja vääristäisikö tai uhkaisiko arvioitavana oleva toimenpide vääristää kilpailua sellaisella tavalla, joka olisi omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämän kauppavaikutuksen toteutumisen ei tarvitse olla varmaa, jotta kriteerit täyttyisivät, mutta sen todennäköisyys ei saa olla pelkästään hypoteettinen tai oletettua.
Vaikka valtiontuet ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä, valtiontuki voi kuitenkin olla EU:n sisämarkkinoille soveltuvaa, jos tuella edistetään yleistä taloudellista kehitystä ja SEUT-sopimuksessa (107 artiklan 2 ja 3 kohdat) määriteltyjä tavoitteita. Toimivalta soveltuvuuden arvioimiseen on Euroopan komissiolla. Suunniteltu valtiontuki tai valtiontukiohjelma tulee ilmoittaa komissiolle etukäteen eikä sitä saa panna täytäntöön ennen kuin komissio on sen hyväksynyt.
Poikkeuksia edellä mainitusta menettelystä ovat niin sanotun yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaiset tuet, jotka komissio on määritellyt lähtökohtaisesti hyväksyttäviksi eikä niitä siksi tarvitse ilmoittaa etukäteen, ja vähämerkityksiset eli de minimis -tuet, jotka on kokonaan vapautettu ilmoittamisvelvollisuudesta.
Miten valtionavustus- ja valtiontukisääntely liittyvät toisiinsa?
Kaikki valtionavustukset eivät ole valtiontukia eivätkä kaikki valtiontuet ole avustuksia, mutta valtionavustukset ja valtiontuet menevät osittain päällekkäin. Valtionavustus on samalla myös valtiontukea silloin, kun se täyttää edellä esitetyt valtiontuen kriteerit. Tällaisia tukia ei aina välttämättä kutsuta avustuksiksi tai valtionavustuksiksi, vaan puhutaan erilaisista tuista, jolloin taustalla voi olla esimerkiksi tietyssä erityislainsäädännössä käytetty termistö.
EU:n valtiontukisääntely on Suomea sitovaa oikeutta eikä kansallisesti voida säätää siitä poikkeavasti. Tästä johtuu muun muassa valtionavustuslain säännös, jonka mukaan valtionavustus voidaan myöntää vain, jos sen ”ei arvioida aiheuttavan muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa” (7 § 1 momentti 4 kohta). Tätä soveltamalla voidaan välttää kiellettyjen valtiontukien myöntäminen, koska kansalliset tai hyvin vähäiset valtioiden rajat ylittävät kilpailuvaikutukset eivät riitä täyttämään valtiontuen kriteerejä.
Valtiontukisääntelyyn perustuvia säännöksiä on muussakin kansallisessa lainsäädännössä ja jotkin säädökset, kuten esimerkiksi laki taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä ja laki eräiden valtion tukea koskevien Euroopan unionin säännösten soveltamisesta, ovat käytännössä kokonaisuudessaan valtiontukisääntelyä täytäntöön panevaa. Lisäksi valtionavustuslakia sovelletaan toissijaisesti myös kaikkiin unionin varoista myönnettäviin tukiin. Kaikissa tapauksissa viranomaiset ovat velvollisia tulkitsemaan kansallista lainsäädäntöä yhdenmukaisesti valtiontukisääntelyn kanssa.
Sekä valtionavustukseen että valtiontukeen voi kohdistua takaisinperintä siinä tapauksessa, että avustusta tai tukea koskevaa sääntelyä tai niitä myönnettäessä asetettuja ehtoja on rikottu. Valtionavustuslain mukaisen takaisinperinnän lähtökohtana on pääsääntöisesti avustuksen saajan virheellinen menettely. Sen sijaan valtiontukien, mukaan lukien de minimis –tukien, saajien on hyvä olla tarkkana jo tukia hakiessaan ja tiedostaa se, että jos tuki myöhemmin todetaan myönnetyksi virheellisin perustein, tuen saaja ei vapaudu maksamasta takaisinperittävää tukea korkoineen, vaikka virheen olisi hakijasta riippumatta tehnyt tuen myöntänyt viranomainen.
SOSTEn lakimiehet vastaavat verkkosivujemme Kuukauden kysymys -palstalla kerran kuukaudessa ajankohtaisiin järjestökentän kysymyksiin.